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浅谈基层构建事业单位法人治理结构的难点和对策

发布日期:2012-12-10 11:01 信息来源:桐乡市编委办 浏览次数:

 

  事业单位法人治理结构,是指在治理主体多元化前提下,关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排,要求各项权利之间有清晰的界限,决策、执行、监督相互分离,并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。

  长期以来,事业单位作为党政机关的附属物,基本上没有建立真正意义上的法人治理结构,在法人治理方面存在着决策机能不健全等多方面问题,严重影响和制约了事业单位的发展。因此,建立科学的法人治理结构,是对事业单位实行有效管理的一道必选题,从而进一步深化事业单位改革和促进政府职能转变,推进事业单位长足科学发展。

     一、目前基层建立事业单位治理结构难点分析

  由于我国事业单位法人制度建立起步较晚,关于事业单位法人制度方面的体系不完善,事业单位法人在治理方面存在着决策机能不健全等问题,建立事业单位治理机构存在困难,严重影响和制约了事业单位的发展,主要表现在以下几方面:

  (一)相关法律依据不够完善

  事业单位法人制度建立时间较短,关于事业单位法人制度方面的法律法规不完善。一是体系不完善。目前除《民法通则》进行原则性规定外,在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章只有些零散规定。国务院于1998年10月以国务院令形式颁布了《事业单位登记管理暂行条例》,第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出了明确要求。中编办颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,就一些内容进行了细化。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略,甚至缺失,例如没有法人治理结构的具体规定,法人设立条件过于简略模糊等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度的规定大部分集中在《事业单位登记管理暂行条例》,没有专门的法律来规范事业单位法人制度。从《事业单位登记管理暂行条例》确立建立事业单位法人制度以来,事业单位法人理论研究还不深入,基层事业单位对建立事业单位法人制度的认识还不到位,没有形成良好社会氛围。

  (二)基层部分事业单位法人权力没有落实到位

  尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度,但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记,无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正的决策权,就桐乡而言,400余家事业单位中,有近30%的事业单位财务不独立核算,没有建立法人治理结构的条件和积极性。建立法人治理结构的先决条件是法人,没有独立资格的法人不是真正意义上的法人,很难建立独立的法人治理结构。反过来,因为没有完善的法人治理结构,缺乏落实行使法人权力能力,不利于各项权利落实,二者互相影响,形成恶性循环。

  (三)事业单位法人规模偏小,内在动力不足

  任何法人都是由人和财产组成的,这两个因素是法人的必备条件。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多,力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少,二是事业单位资产规模小。一些事业单位没有独立帐户和经费来源,与主管部门在同一场所办公。在规模偏小的情况下,设专门治理机构与人员,与治理结构效益而言单位成本支出过大,维护费用太高,治理结构往往被放弃。

  (四)事业单位产权制度僵化

  归属明晰、结构多元、流转顺畅、责权对称的现代产权制度是建立法人治理结构的基础。目前事业单位产权制度存在问题较多:一是投资主体单一。政府是事业单位主要投资主体、所有者,产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位,事业单位在资产管理方面权限很少,涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批,资产所有权与管理权几乎混为一体。政府的社会事业管理职能同出资人职能未分开,同对事业单位的具体管理职能未分开。事业单位所有权与管理权混为一体,事业单位法人财产权无法落实到位,无法形成代理关系,产生不了专业执行层,也缺乏内部监督制衡的积极性,没有形成所有者和管理者分离的条件。所有权与管理权分离是社会事业分工高度细化的产物,事业单位法人无法回避这种趋势,推进所有权与管理权分离,成为必然选择。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量,价值体系没有建立。资产很难流动,利用效率较低,形不成有效的竞争,事业单位缺乏社会外部压力,缺乏加强内部治理的积极性。

  (五)事业单位缺乏有效的绩效考核制度

  对于企业而言,其效益的好坏可以通过利润来反映,但事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的,很难用客观标准来衡量绩效。而现行的事业单位绩效考核制度基本上形同虚设,只要单位存在,财政就拨钱,从不过问绩效如何,导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神,习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言,沿用行政化的首长负责制,员工责任心不强,工作积极性不高。

  (六)事业单位设置和业务活动受行政区域限制

  事业单位业务客观上存在区域垄断,限制了事业单位跨区域发展,事业单位之间缺乏竞争,事业单位缺乏建立治理结构、提高服务能力的动力。管理和服务跟不上,降低了社会评价和影响力,反过来又影响了业务开展,形成了恶性循环。

  二、建立事业单位法人治理机构对策解析

  实践证明,事业单位改革不能只进行简单地撤并机构,削减人员,也不能简单地推行市场化。事业单位改革在社会主义市场经济条件下关键是要建立现代事业制度,实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学,健全决策、执行、监督体系,使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体,其最核心的内容是实现事业单位法人治理下组织模式的科学化和合理化。没有建立完善的法人治理结构,事业单位自主权无法落实,政事关系就无法从根本上理顺。

  (一)要推进政事分开,管办分离,不断增强事业单位的自主性和公共性。

  落实“政事分开、管办分离”,将部分事业单位由半独立的行政实体改为独立的行政实体,使事业单位能够真正对自己的行为负责,行政负责人能够拥有应该具有的管理权限。事业单位能成为真正独立运作的法人,拥有在人事、财务和活动方面的自主性。事业单位设立的目的是为了公众的利益,衡量事业单位好坏的一个重要指标就是组织的公共性。因此在改革的过程中,在进一步增强事业单位自主性的同时,要不断培育事业单位的公益品格,提升事业单位的公共性。

  (二)引入市场机制,鼓励和支持私立非营利机构参与公共服务的提供。

  政府应该积极引入市场机制,制定民办非企业发展的长远规划,培育和发展民非意识,通过购买、公办民营、民办官营等形式促进非营利组织的发展。目前占中国事业单位比重最大的教育和医疗卫生领域中,教育类民办非企业的发育相对较好、发展相对较快,而医疗卫生领域的民办非企业由于缺乏相关法律的支持和保护,发展速度缓慢,导致医疗卫生服务民间供给短缺、质量不高、价格飞涨。政府应该合理调整政策,对中国社会事业的组织模式应该鼓励多种组织形式并存,以事业单位为基本,同时在教育、卫生领域大力发展私立非营利机构,真正做到,民间能提供的服务由民间提供,民间提供不了的由政府提供,完善社会事业组织的发展模式。

  (三)改变政府管理方式,建立和完善事业单位的问责机制和绩效评估体系。

  所谓问责,是指组织对其所使用的公共权力、公共资源的流向及其使用效果的社会交代,并对其结果负责。建立事业单位内部管理层向董事会问责交代、董事会向上级行政主管机关问责交代、上级行政机关向社会问责交代的问责体系。政府机关对事业单位的管理要由行政管理向中长期计划、项目和章程制约下的合同管理转变,由行政管理向法律管理转变。按照有关的法律法规,建立完善的外部问责和绩效评估体系,发挥政府的监督管理功能,督促事业单位依法办事,按章办事。事业单位内部通过员工对管理人员问责交代,管理人员对部门负责人问责交代,部门负责人队行政首长问责交代的形式,达到组织管理控制的目的。交代问责的基础是对事业单位绩效的评估,通过绩效评估可以增强事业单位发展的动力和压力,推动组织能力的提升。

  (四)建立事业单位法人治理结构,完善事业单位的管理体制。

  法人治理机构是针对法人这种组织设计的治理结构,主要由股东大会、董事会(及其聘任的执行层)以及监事会组成。股东大会是出资人集合,拥有实体的所有权;董事会是股东的受托人,主要负责法人决策,并委托执行层来执行其决议和负责日常事务;监事会代表股东监督法人的经营状况,对董事会和执行层形成制约。

  由于我国现有公益类事业单位所有制结构单一,几乎全部由国家投资举办,无须明确股权结构。因此,在这些单位中推行建立法人治理结构,大都应建立以理事会为主导的治理结构模式。理事会是本单位的决策和监督机构。理事会成员一般应包括举办单位、资产监管部门、管理层、职工代表、服务对象、知名人士、社区等方面的代表。这样,一方面可解决这些单位所有者缺位问题,另一方面又兼顾了各利益相关方的利益。法人治理不仅仅包括内部治理模式,还应当包括所有相关利益人在内的共同治理模式,通过该模式增强监督力量,实现社会公益的目标。

  (五)科学建构法人治理结构的制度规范与保障

  科学而富有效率的治理结构,不仅仅是指治理组织结构,同时也包括规范事业单位治理结构运行的治理机制和治理规则。因此,保证事业单位法人治理结构的实际运作,并提高治理效率,必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合,缺一不可。因此,为了使事业单位法人治理结构真正有效运转,除了设计合理、科学的治理结构和制衡机制外,还必须切实解决两大重要难题:一是要防止治理结构中“权力的人格化”,即防止机构的权力演变为“个人”的权力,防止个人的专断;二是要防止“互相制衡的主体之间的共谋”,为了局内个人的利益而牺牲单位的利益,牺牲单位对社会提供最大化公益性服务的社会公共利益。而要防止这两类问题的出现,就必须对事业单位的治理规则和治理机制进行立法。(作者沈亚利,桐乡市编委办,2012年11月)

  


 
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