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关于机构编制绩效评价研究

发布日期:2012-12-10 14:09 信息来源:嘉兴市编委办 浏览次数:

 

  摘要:研究报告回顾了我国绩效评估制度的起源和我国开展机构编制绩效评估改革简况,列举了开展机构编制绩效评估的依据,论述了开展机构编制绩效评估的必要性,着重就机构编制绩效评估指标体系构建的原则、模型、内容进行了探讨,对构建构编制绩效评估机制框架的评估主体、评估对象、评估标准、评估内容、评估方法、评估运用提出了建议,强调开展机构编制绩效评估工作,有助于积极探索和推进机构编制绩效评估,有利于创新行政管理体制机制和机构编制管理方式途径。

  关键词:机构编制;绩效评估;指标体系;评估框架

 

  “推进政府绩效管理”是党的十八大强调:“深化行政体制改革”的重要内容。开展机构编制绩效评估, 有利于创新行政管理体制机制,有效配置执政资源;有利于加快政府职能转变,优化行政事业机构组织结构;有利于促进机构编制管理科学化、规范化进程,创新机构编制管理方式途径。本文拟结合各地开展“机构编制执行情况评估”经验,讨论研究机构编制绩效评估涉及的相关问题,以期对于建立和推进机构编制绩效评估制度起到积极的参考。

  一、我国绩效评估制度的起源

  1.西方政府绩效评估产生的理论和社会背景。绩效评估的产生,可追溯到1911年“科学管理之父”泰勒及其《科学管理原理》一书,他提出的科学管理理论,在实践中极大地提高了工业企业的生产效率。此后,一些行政学者开始关注政府“效率”问题,国外学者雷德和西蒙所著的《市政工作衡量:行为管理评估标准的调查》标志着政府绩效评估研究的开始。1960年代后期,以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”强调公共行政的核心价值是社会公平,该学派“公众导向”的理论观点,奠定了政府绩效评估的理论基础。

  1980年代以来,英国、美国、新西兰、法国、澳大利亚等西方国家相继实施了政府绩效评估改革,并作为一种新的管理工具和方法,这主要基于两点,一是政府财政危机。1970年代,西方国家普遍出现的石油危机、经济停滞、生产力下降状况,直接影响了政府财源和财力,而政府机构膨胀、效率低下、腐败等问题,从客观上要求政府必须采取措施,建立一个少花钱多办事的“效率”政府。二是民众的主观需求和信任危机。公众主动参与和监督政府活动的意识日益增强,对政府服务水平和服务质量的期望和要求愈益提高,公众对政府持续的财政赤字以及管理中的诸多问题不予信任,要求充分了解政府运行状况及效率并实施有效监督。

  2. 我国政府绩效评估产生的国内外背景。从国际背景来看,英美率先推行政府绩效评估改革并取得显著成效,引起了西方各国的巨大反响,兴起了波及几乎所有西方国家的“新公共管理运动”。从国内环境来看,随着国际经济一体化进程的加快,客观上要求我国政府提高管理能力和治理水平,尤其是在深入贯彻落实科学发展观的背景下,各地都在积极探索行政管理体制改革和服务型政府建设,努力寻找有效的管理工具和方法,提高行政效率,降低行政成本。同时,为落实人民群众参政议政的知情权、参与权、监督权,加强民主法制建设,也要求我们借鉴西方成功的改革经验。由此,提高政府绩效作为一种新的管理理念,政府绩效评估作为一种行之有效的管理工具和方法,引入我国并在理论研究和实践探索中引发了一场重大改革。

  3. 政府绩效评估在我国的发展。我国政府绩效评估的理论研究始于1990年代,21世纪成为国内财政学、公共管理学研究的热点,研究成果主要集中在对国外研究成果和实践经验的介绍与借鉴、政府绩效评估的价值取向、主体体系、指标体系、评估方法、评估流程、实施方案,以及政府绩效提升对策等方面的研究。

  从我国政府绩效评估改革发展来看,具有四个显著特点.一是评估较为随意,缺乏持续、稳定、规范的制度约束;二是政府注重经济增长,评估侧重于经济目标;三是评估处于相对封闭状态,人们无法监督评估的全过程和整改落实情况;四是学术研究明显缺乏能指导和推动地方政府绩效评估具有适用性和操作性的成果。2009年4月25日,《中国政府绩效评估报告》首发仪式暨政府绩效管理研讨会在北京召开,参会专家认为我国已有超过1/3省(区、市)探索并施行了政府绩效评估制度,形成了各具特色的绩效评估模式,但普通公众如何参与政府绩效评估的实践和难题更为与会人员所关注。

  二、开展机构编制绩效评估改革简况

  1.开展机构编制绩效评估简况。20世纪末,随着政府绩效评估改革的推进,机构编制绩效评估也在全国各地陆续展开。2007年,中央编办开始着手研究机构编制执行情况评估机制,并按照“试点先行,积累经验,逐步推开,务求实效”的原则,确定在江苏、重庆、厦门、青岛等4个省和副省级城市,于2008年开始机构编制绩效评估试点工作。

  南通市经过半年多的调研论证,制定了一整套绩效评估方案和评估指标体系,先行在原劳动和社会保障局、环境保护局、交通局等10个政府部门开展评估,并在强化严格执行部门“三定”规定、机构编制管理法规意识,转变机构编制管理模式,提高机构编制管理水平,优化机构编制管理部门形象等方面取得了一定成效。

  未列入试点范围的烟台市也积极探索机构编制绩效评估改革,出台了新设机构跟踪评估实施意见,明确了评估目的、范围和内容、评估方式、评估程序、结果运用。我省杭州市编委办于2012年9月在全省率先出台了机关事业单位机构编制评估办法,对评估适用范围、评估原则、评估内容、评估程序等作了明确规定。

  2.机构编制绩效评估的主要难点。各地探索机构编制绩效评估的具体做法,使其呈现出不同的地方特色,也更具有探索、总结、提高进而实现统一、规范和法制化的空间和动力。

  比较各地探索机构编制绩效评估工作,其评估主体、对象、方式、程序、结果运用等方面大同小异,主要的区别在于具体评估项目、内容和分值设计,也即评估指标体系设置上具有明显的差异。南通市将分管领导评价、评估工作组评价、评估对象自评、相关部门评价、管理服务对象评价情况分别计分后,再按不同权重分别计入总分,更多地侧重于职责履行的评估,占了分值的60%;烟台市则由评估组直接评分,侧重于新机构的启动情况占20%,职责履行占40%;而机构编制所占分值两市均设计为40%。杭州市则将机构编制实名制管理也纳入评估范围,并赋予9%的比重。

  各有千秋的评估特点表明,建立科学规范的绩效评估机制,取得客观公正的评价结果,还有不少难题需要破解,也揭示了开展机构编制绩效评估的难点所在。一是评估指标体系的科学设置。评估指标体系即评估标准的科学性,决定着绩效评估的价值和意义。在当前尚无成熟经验可以借鉴的情况下,需要在理论上深入研究,在实践中积极探索。二是真实可靠评估信息的取得。真实可靠的评估信息,是绩效评估至关重要的基础。否则,即使具备科学的评估指标体系,也难以得到正确真实的评估结果;尤其是在机构编制膨胀需求“温床”没有“冷却”前,评估对象增设机构、增加人员编制的需求信息,必然严重干扰真实可靠信息的获取。三是评估分值计算的科学设定。将调查问卷、座谈、资料查询、实地调研等途径获取的信息,加上多少的权重、分值,并如何量化为评估总分值,需要深入的研究和不断检验加以完善。

  3.开展机构编制绩效评估的上级要求。2009年4月,在南通市召开机构编制执行情况评估试点工作现场会上,中央编办副主任吴知论强调,开展政府部门执行“三定”规定评估是一种创新,是机构编制和管理工作的突破,应总结推广。今后,全国各级编委办可探索借鉴评估办法,对政府机构改革后各部门“三定”规定执行情况检查验收,并逐步将评估运用到机构编制日常管理和监督检查工作中。

  三、开展机构编制绩效评估的依据及其必要性

  1. 开展机构编制绩效评估的主要依据。主要源于三个方面的依据。一是行政规章。2007年5月1日开始施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)第24条规定:“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况,并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。”二是部门规章。2007年2月,中央编办、监察部制定公布的《机构编制监督检查工作暂行规定》第8条第2款明确:“各级机构编制管理机关可以根据需要对有关单位的机构编制管理情况进行评估。”三是政策文件。2008年2月,党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确:“建立科学合理的政府绩效评估体系和评估机制。”2012年11月,党的十八大报告中指出,要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本。”2007年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)强调,“不断探索和完善行之有效的机构编制管理办法”,“建立健全机构编制管理工作考核和评估制度”。2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于严格控制机构编制的通知》(厅字〔2011〕22号)再次重申,要“建立机构编制管理考核制度”。

  2.开展机构编制绩效评估十分必要。实行机构编制绩效评估将发挥重要的“正能量”作用。概括地说,主要有:一是有利于优化机构编制资源配置。科学配置机构编制资源,是党的建设和政府建设的基础和保障。目前,各地机构编制管理大多处于“严格控制”阶段,实行机构编制绩效评估制度,能够掌握第一手资料,提出优化机构编制资源配置的建议,使机构编制更好地服务于经济社会发展。二是有利于促进政府职能转变。党政机构“三定”规定制定后,个别部门在履行职能时,仍然存在职能不够明确、边界不够清晰的问题,实行机构编制绩效评估制度,能够促进各部门把职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。三是有利于精简机构编制。机构编制管理必须走出“黄宗羲定律”的怪圈,也决不能落入“帕金森定律”。实行机构编制绩效评估制度,能更有针对性地增强人们的机构编制责任意识,自觉地站在党和政府服务人民宗旨的高度,从转变职能、调整人员结构、提高人员素质、完善管理服务流程等方面入手,努力精简机构编制。

  四、机机构编制绩效评估的指标体系

  机构编制绩效评估指标体系的构建,是实施机构编制绩效评估的一项基础性工作,也是建立和推行机构编制绩效评估制度的关键环节。所谓机构编制绩效评估指标体系,是指反映、概括和衡量机构编制管理绩效水平的一系列具体指标的集成。

  1.构建指标体系的原则。一是科学原则。构建评估指标体系必须以科学发展观为指导,评估指标的选取,须经过严密的理论筛选和实证研究,合理确定指标体系中各项指标的权重,以保证指标的合法性、有效性、实用性和可操作性。二是全面性原则。指标的设计须尽可能立体式、全方位、多视角地全面反映评估对象机构编制的情况,既要评估经济、效率与效果,也要评估其公平、合理性;既要注重行政成本与效益方面,也要注重行政管理和公共服务质量与管理、服务对象的满意度;既要反映现状,也要反映发展趋势。三是层次性原则。指标体系的设立,要注重层次和分类,按照评估对象职责、管理服务幅度等复杂程度,设计不同层级的指标及其评估要点、评分标准和测算方式,形成机构编制评估的指标体系。四是相对性原则。所谓相对性说的是指标与评估对象之间的关联,也就是说,机构编制绩效评估指标必须与机构编制工作密切相关,能反映出机构编制的特征和性质,而不能与通用的政府绩效评估混淆,或者生搬硬套其他领域的体系。五是可量度原则。设计指标体系,要采取定性与定量相结合的办法,使指标能够被评价和度量,从而保证评估结果的客观公正。

  2.构建指标体系的模型。当前,对政府绩效的评估模型,主要运用了企业和国外政府绩效管理理论和方法,用的比较多的有平衡计分卡、量表测评和素质测评、关键绩效指标法,标杆管理、全面质量管理、360度评价法等。基于机构编制管理的特征,机构编制绩效评估应借鉴已有的评估模型,合理确定有效的评估方法,突出可操作性,难易适中,先易后难,不求尽善尽美,只求有效可行。

  3.构建指标体系的内容。在新公共管理理论的指导下,现行大多数政府绩效评估都以“3E+2”为评估指标的基础框架。其中“3E”是指经济、效率、效益,“2”指的是公平性和回应性。从机构编制在行政管理中所处的地位来说,不仅需要满足“3E+2”的指标构架,还应满足上层决策的需要。因此,必须对行政管理体制改革所触及的深层次内容,从机构职能的配置到人员编制配备直至履行职责的效率等“全程”评估,主要包括以下内容:一是机构职责。职责是一个具体部门、单位开展工作的依据,是机构编制绩效评估的核心内容。评估机构职责,首先要评估其职能界定的清晰度、有效性、合理性和必要性,厘清其职能边界,解决其与其他机构职能交叉的问题;其次要评估其分解承担履行职能的完成度、效率效果与公众的满意度,衡量设置机构的目标度;再次是评估其准确定位并行使职能的程度,考量其根据经济社会发展的需要,加快职能转变,不断创新管理服务的成效。二是机构设置。机构是职能的载体,职能通过机构来实现。为此,首先要评估机构设置的必要性,从有助于实现政府管理服务目标出发,衡量其发挥政府整体效能的作用,反映其在机构设置中精简高效的程度和按规定程序设置的合法性;其次是评估其机构规格与其承担职能的适应度。三是编制管理。就是要评估人员编制配备与其承担职能的适应程度,从职位分析入手,反映其人员结构比例的合理程度;从履行职能流程分析入手,反映其官兵配备与管理服务效率;从实有人员配备分析入手,反映其编制核定的执行情况。四是执行法规。就是评估其执行机构编制政策法规的实效和遇到的问题和困难,了解其管理权限和审批程序及实际控制机构编制的情况。五是行政效率。主要是评估机构履行管理服务职能投入的人力、物力、设备等行政事业成本,与社会管理、公共服务及公众满意度,考量其机构编制规范化管理制度建设和落实情况,与财政预算管理、公务员管理协调约束机制的建立和落实情况,工作人员总体素质与敬业奉献精神情况。

  五、构编制绩效评估机制框架

  1.评估主体。在“中央统一领导、地方分级管理”的机构编制管理体制下,按照“谁批准谁负责”的原则,开展机构编制绩效评估工作。具体说来,就是按照机构编制管理总体目标的要求,由机构编制管理部门牵头,纪检(监察)、组织、人力社保、财政、审计等部门为成员单位,同时吸收党代表、人大代表和政协委员及公民代表参与,体现绩效评估组织的权威性、广泛性和群众性。必要时,机构编制管理部门还可委托第三方评估。

  2.评估对象。根据国务院令第486号的规定及中央编办《关于地方各级党的机关和人大、政协等机关机构编制管理工作参照〈地方各级人民政府机构设置和编制管理条例〉执行的答复》(中央编办函〔2007〕40号),机构编制绩效评估的范围,除各级政府机构外,还包括党的机关,人大、政协、法院、检察院机关,各民主党派,使用行政或事业编制的群众团体机关。在具体实施时,可遵循“循序渐进”的原则,先在基层行政事业单位或某一系统先行试点,在总结提高的基础上,逐步扩大绩效评估的范围,突出对职能转变任务较重、与群众利益、行政体制改革密切相关的职能部门的绩效评估。

  3.评估标准。机构编制绩效评估的一个重要前提条件就是机构编制标准,也是确定评估等次或记分标准,这是衡量一个地区一个部门(行业)机构编制合理性的尺度和机构编制管理的依据。1993年7月,在中编办明确全国市、县及乡镇分类标准的基础上,中共中央中发〔1993〕7号文件明确了地方设置党政机构数额的标准,此后几轮机构改革都沿续执行了这一标准。相对而言,由于行业跨度、专业特点、功能职责的不同,事业机构设置和人员编制标准的制定相对滞后,绝大多数尚无标准,已有的也大多是1980年代制定,如普通高等学校人员编制标准、全日制普通中等专业学校人员编制标准、地方各级档案馆人员编制标准等,这无疑是建立和推行机构编制绩效评估的一个重要难题。在开展机构编制绩效评估工作时,应尊重现实、立足当前、面向将来,制定切实可行的评估标准。

  4.评估内容。一般而言,主要是以下几个方面:一是衡量一个行政区域机构编制的基础数据,包括地域面积、户籍和流动人口、经济总量与财政收入等;二是机构编制数,包括行政和事业机构编制总量;三是机构履职情况,包括各行政和事业机构行政管理和公共服务职能的履行及成效与问题;四是执行机构编制规定情况,包括机构设置、岗位人员、职数配备等情况;五是内部管理协调与其他部门协作机制,包括建立并执行科学严格的行政管理与公共服务的办事流程及其监督机制等情况,并不断加以调整补充完善。评估内容可以是综合性的,也可以是专项的,具体开展绩效评估时,应根据一个时期党委、政府中心工作和编委年度工作重点及机构编制管理的特点确定。

  5.评估方法。评估可以是本级评估,也可以上级对下级的评估以及同级之间相互交叉评估,还可以某一系统、某一专项编制的评估。从我国机构编制管理体制的实际出发,上级机构编制管理机关统一组织对下级机构编制绩效评估更具有权威性、准确性和客观性。一是拟定评估工作方案。主要是组成评估工作机构,明确责任分工,确定评估内容、对象、时间,通知评估对象。二是组织开展评估。包括评估对象自查评估和评估工作机构评估。评估对象应按照评估内容和指标体系,与自身机构编制实际状况逐一对照检查,在规定的时间内完成自查评估,并向评估工作机构报告评估总结,提供相关资料。评估工作机构的评估,主要按照列入评估的内容,通过查阅机构编制文件资料,察看评估对象人员上下班情况,与评估对象领导和工作人员座谈、个别访谈、问卷调查、核对实有人数等途径,搜集评估所需资料。三是评估总结与反馈。在全面了解掌握评估对象相关情况后,应进行全面客观综合分析,写出公正的评估报告,包括总体评价、总结执行机构编制的成效、分析存在问题与不足及其原因、提出改进的意见建议,并反馈评估对象。

  6.评估运用。开展机构编制绩效评估的目的,决定了评估结果的运用,进而体现和检验绩效评估的成效。一是运用于资政决策。评估结果应及时向党委、政府和编委会报告,为领导决策提供参考。机构编制状况与经济社会发展相适应或者总体相适应的,就应予保持并巩固;不适应或总体不相适应的,就应建议调整和改革;局部或某一领域机构编制不相适应的,就应调整改革某一领域的机构编制,优化机构编制资源配置。二是运用于规范管理。机构编制管理部门应根据评估结果反映的情况,总结严格执行机构编制管理规定的先进典型,制止并纠正违反机构编制管理的行为,特别是对于普遍存在的机构编制问题,应从科学性、合理性、适应性等方面入手,规范机构编制管理的政策、途径、措施,提高机构编制管理水平,更好地为经济社会发展服务。三是运用于接受监督。综合或专项机构编制评估工作结束后,应按照一定的标准分门别类排出名次,在合适的机关事业单位范围内通报、接受监督的同时,对于非涉密部分的内容,还应向社会公开,接受人民群众的监督。特别是经“12310”举报且查实的、或严重违反机构编制政策法规、上级业务部门严重干涉下级机构编制的情况,予以公开曝光,发挥机构编制绩效评估激励先进、鞭策后进、规范管理的积极作用。

  总结各地的实践经验可以证明,当前,启动机构编制绩效评估工作正当其时。为便于工作的开展和推进,可以考虑采取先易后难、先试点后推广、先局部后全面的步骤推进。

  参考文献:

  [1]王晟、符大海《中西政府绩效评估比较研究》

  [2]胡雪岚《开展机构编制执行情况评估的几点思考》

  [3]陈海、王虹清《建立机构编制评估机制的几点认识》

  [4]烟台市编委办《关于对新设机构进行跟踪评估的实施意见》

  [5]重庆市编委办《关于建立机构编制执行情况评估机制的初步思考》

  [6]浙江省编委办《机构编制工作信息》2012年第40期

  [7]文秘114网《浅谈实行机构编制评估制度》

  


 
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