当前位置:
首页
>> 理论园地 >> 调研报告

机关事业单位编外用工管理探索与思考

发布日期:2012-12-10 11:15 信息来源:平湖市编委办 浏览次数:

 

  随着近年来社会经济加快发展,政府的服务职能日益加强,一线岗位的紧缺与广大群众的社会服务需求之间存在的矛盾进一步突显,一些机关事业单位因实际工作需要自行招用行政或事业编制以外的社会人员,从事一定的机关事业单位工作,编外用工人数呈现逐年上升的趋势。加强对编外用工的有效控制和管理,有助于进一步提高行政效能,提升政府形象和执政满意度。

  一、编外用工的涵义和作用

  (一)涵义

  编外用工是指机关事业单位根据工作需要,不占用行政和事业编制,用于突击性、辅助性等岗位,由用人单位按照核定的指标和一定条件、程序面向社会公开招聘,实行劳动合同制管理的人员。因此,编外用工有三个特点。一是编外用工仅相对于行政和事业编制人员而言,并非单独的编制类型。二是编外用工仅限于机关事业单位中一些突击性和辅助性的工作岗位。三是编外用工也经一定的程序进行规范管理。

  (二)作用

  编外用工有其一定的存在背景,在社会经济发展中的作用不应忽视。

  1.缓解用工紧缺的现状。机关事业单位编制管理较为严格,编制审批、人事调动均有严格的管理规范,故编制的增减变化存在一定的滞后性,与政府职能部门实际的工作需求及用工变化存在一定矛盾。编外用工具有招录便捷、快速的特点,各单位自行招录编外用工,在一定程度上缓解了机关事业单位的用工荒。

  2.满足实际工作的需求。首先,机关事业单位实际确需从事保洁、餐饮、保安、文印、司机等后勤服务的人员,为机关事业单位工作的正常开展提供后勤保障。其次,教育、卫生、城管、公安等系统的一线工作,需要大量的编外人员从事交通协管、道路绿化维护等工作,从而保障各项工作落到实处。

  3.存在一定的就业市场。编外用工的存在提供了一定的就业机会。一方面,编外用工对学历、技术的要求相对较低,对“40、50”群体提供了再就业的机会,在一定程度上缓解了再就业压力;另一方面,由于编外用工相比企业工作相对轻松且能直接接触机关工作,部分大学毕业生将编外用工作为考取机关事业编制的过渡阶段。

  4.减少人力成本的支出。编外用工较在编人员,财政支出少。目前,一名在编人员一年的支出是一名编外人员的2至3倍。编外用工一般从事于临时性、辅助性岗位,岗位技术含量和学历要求偏低,工资福利待遇标准亦相应降低。

  二、我市编外用工现状

  2012年5月,平湖市编委办对全市机关事业单位进行机构编制核查工作,特别对全市编外用工进行了调查摸底。市编委办通过对初始数据分析、走访调研重点单位、召开专题座谈会等多种途径,初步掌握了我市编外用工的基本情况,为进一步加强对编外用工的规范化管理做好了前期准备工作。

  (一)人员结构

  截至2012年5月底,全市各级机关及事业单位编外人员中,按系统分,城管12.3%(协管员、环卫工人),学校21.4%,医院16.3%,镇(街道)11.2%,协勤单位18.8%,其他20.0%(均不含保洁、餐饮和门卫);按性别分,男性占60.9%(35岁以下占36.8%、35-55岁占48.4%、55岁以上占14.8%)、女性占39.1%(35岁以下占51.7%、35-45岁占30.4%、45岁以上占17.9%);按学历分,中专以下占55.6%、大专占26.8%、本科以上占17.6%。

  (二)经费来源

  据统计,我市机关、事业单位编外人员由市级财政拨款供养的人数占编外总人数的45.4%,其余都由单位各自负担。

  (三)福利待遇

  摸底调查数据显示,年收入在5万元以上的占0.7%,4至5万元的占5%,3至4万元的占1.6%,2至3万元的占33.2% ,1至2万的占37.9%,1万元以下的占21.6%。同样,社会保险缴纳情况也不尽相同,有的缴纳齐全,有的只缴纳了一至三种。

  (四)岗位种类

  目前,我市编外人员中从事管理岗位2%,专技岗位34.4﹪,驾驶员岗位8.2%,勤杂工24.9%,协勤24.8%,其他人员4.9%。专技岗位中,69%是医院、学校的专业类人员。勤杂工中,学校后勤人员及城管局的环卫工人占据大部分。

  全市编外用工呈现四个特点。一是编外用工年龄结构有年轻化趋势。近年来编外用工逐年增加,且以70、80后为主力军,主要从事于交通协管、幼儿园教师、单位窗口等技术含量、学历要求较高的岗位。二是编外用工岗位设置有专业化趋势。编外用工不再以传统的保洁、保安、餐饮、文印、司机等后勤工作为主,近年来几次大量招用多是由于各单位为开展某专项工作而为,专业针对性强,用工要求高。三是编外用工分布集中度高。首先集中在公安、城管、教育、卫生四大系统。其次,各镇(街道)编外用工较多,市级部门相对较少。另外,事业单位编外用工较多,行政单位相对较少。四是编外用工管理各自为政。各单位自行招录、管理松散,造成用工资源浪费。由于没有统一的标准,不同单位、不同岗位的编外用工待遇差异极大,编外用工权益得不到保障,影响工作积极性。

  三、我市编外用工管理的实践与探索

  我市自2009年起就开始对编外用工的管理进行深入的思考和探索,先后提出了控制编外用工总量、加强和规范编外用工管理的初步设想。通过近几年的不断摸索和实践,全市的编外用工情况得到了一定控制。为进一步加快推进机关事业单位人事制度改革,不断提高机关事业单位管理的科学化水平,整合人力资源、减少财政支出,2012年8月,我市以机关事业单位公务用车改革为契机,加强调查研究,充分听取意见,适时出台了机关事业单位编外用工管理意见(试行),初步建立起了机关事业单位编外用工管理模式及机制。

  (一)明确管理原则

  编外用工长期处于编制管理体制之外,用人单位自行招录聘用,管理混乱。按照“控总量、管进口、定待遇”的总要求,试行意见提出编外用工管理的三项原则:一是按需使用和严格控制相结合原则,强调只有在空编或确有实际工作需求和特定工作需要的情况下,按照一定比例核定编外用工指标。二是规范化管理和市场化管理相结合的原则,统一政策,规范程序,有效管理,鼓励劳务外包,进行市场化运作。三是平等自愿和协商一致原则,公开招聘、公平竞争、择优录取,严格按照《劳动合同法》等法律法规签订劳动合同,保障劳动者应有的合法权益。

  (二)核定编外指标

  根据试行意见,各机关事业单位上报本单位编外用工实际情况,并对照文件精神和实际工作需求向市编委会提出编外用工请示。此次编外用工指标核定涉及单位众多,情况错综复杂,市编委办对上报的请示件进行整理统计分析后,严格按照文件要求提出编委办意见,提交编委会进行讨论,由编委会对各机关事业单位的编外用工指标进行核定。10月底,经市编委会研究,核定了编外用工指标和限员使用数,全市除城管、教育、卫生等大系统以及各镇(街道)外,共核定编外用工指标184名。通过指标核定,我市初步建立起了完整的编外用工数据库,便于日后对编外人员进行总量控制和动态管理,为编外用工的规范化管理奠定了基础。

  (三)规范招聘管理

  试行意见正式实施后,编外用工不再由各单位自行招录,实行编外用工审批制度。市编委办负责编外用工的审批工作,经编委办批准后,用工单位可以选择委托市人力资源服务机构实行公开招聘,也可以选择由用工单位上级主管部门组织公开招聘。招聘编外用工要按照相关规定发布真实信息、严格按照规定程序操作,保证录用的公平公正。对于录用的正式编外用工按照《劳动合同法》及相关法律法规规定与其签订劳动合同,确保用工单位和编外用工双方的合法权益。

  (四)统一经费待遇

  在试行意见出台之前,与其他县(市、区)一样,各单位编外用工经费支出多以挤占本单位办公经费和专项经费为主。因各单位经费不一,故编外用工的待遇也参差不齐。为保证编外用工享有与其劳动付出相对等的待遇,试行意见根据编外用工从事的岗位设定、学历技术等要求,制定了详细的编外用工工资标准,最低不得低于当年全市最低工资标准,并规定按照法律缴纳基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险和住房公积金。

  (五)完善协调机制

  试行意见明确了编外用工管理的责任单位,具体由市编委办负责编外用工使用范围及总量控制;市人力社保局负责指导协调日常管理;市财政局负责安排支出预算,监督经费支出情况;各主管部门负责建章立制,进行动态管理;市监察局负责对编外用工管理制度实行情况的监督。各单位各部门各司其职,分工明确,紧密协作,规范管理编外用工,确保编外用工制度落到实处、有效推进。

  四、编外用工管理的几点思考

  试行意见的出台进一步推进了我市的编外用工管理,有效控制了编外用工范围和总量。编外用工管理是一项系统工程,试行意见出台后,如何加强后续管理,仍有一些问题值得思考。

  (一)精简程序,整合资源,充分发挥编外用工优势

  由市编委办牵头,在试行意见的基础上,进一步细化,起草编外用工管理办法。便捷性是编外用工的主要优势。机关事业编制有严格的管理体制,手续多、程序繁琐、周期长,与实际用工需求之间存在一定的矛盾,编制调整滞后性突出。若编外用工的审批、招聘、管理与编制内管理完全一致,则会减弱其固有优势。建议编外用工管理制度能在规范管理的前提下,精简程序,缩短周期,在规范管理的同时尽量保持编外用工的灵活性和便捷性。

  编制部门要在管进口,做好审批工作的同时,通过控总量,整合资源,根据用人单位需求在部门间进行科学调配,提高用工使用率,减少财政支出,充分发挥编外用工在补充机关事业单位用工需求方面的作用。

  (二)制定方案,规范操作,有序推进分流工作

  全市编外用工指标初次核定之后,超指标的单位应及时制定分流方案,对超指标人员实施分流。编外用工指标是在遵照编外用工管理原则,综合考虑各单位实际情况下进行科学核定的。对指标外人员进行有步骤地合理分流和清退是落实编外用工试行意见,有效开展编外用工管理的重要工作。

  试行意见已对编外用工分流指明了大方向,要求各超指标的单位三年内逐步分流编外人员。同时,市人力社保局也将出台编外用工人员分流实施办法。鉴于各单位情况不一,各单位应在分流实施办法的基础上,根据本单位实际用工轻重缓急、编外人员具体情况,因地制宜制定分流方案,确定每年的分流人员名单。同时,要求各单位按照劳动法等法律法规及相关政策精神,合法合理清退编外人员。被分流人员可能会存在不理解和不配合的情绪,各单位要做好劝慰工作,避免不必要的纠纷。机构编制部门对分流工作要进行适时监督,督促各单位分流工作的开展。

  (三)创新机制,拓展形式,实行编外用工的市场化运作

  探索建立新型的用工机制是解决机关事业单位编外用工的根本之策。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径,推进公共服务市场化改革。我市保洁、保安、餐饮等后勤服务已基本实现劳务承包,政府与承包方签订合同,不与劳动者直接发生用工关系,劳动者与承包方签订独立的劳动合同。目前,我市服务购买主要是两种,一是以交通局为代表的劳务派遣方式;二是安排专项经费开展特定工作,“养事不养人”,以提高工作效率和人员待遇。编外用工的市场化运作,减轻了政府的财政支出,缓解了用工压力,是编外用工管理的有益尝试。在试行意见之后,市财政局将针对服务购买制定相关的实施办法,规范服务购买方式,鼓励各单位、部门以服务购买的形式开展短期的、专项的工作。

  服务购买是编外用工的发展趋势,要建立服务购买的有效机制,规范服务购买行为,做到供需对接,提高服务购买效益。可以考虑通过建立公益性中介服务机构,在政府服务购买与劳务输出机构之间建立起沟通桥梁,促进服务购买的常态化和规范化。一是信息桥梁,政府用工需求信息通过该中介服务机构统一发布,公开招标;劳务输出机构也将本机构人员的学历、年龄、技能等基本情况通过该中介服务机构提供给用工单位,实现用工双方的信息对接和供需对接。二是培训桥梁,中介服务机构根据政府用工单位的实际需求和各个岗位要求,对已投标成功的劳务输出机构的人员进行统一规范的上岗培训,提高其工作效率,节省培训成本。另外,在人员管理上,政府用工单位在工作范围内对劳务输出机构的输出人员进行管理,输出机构对其人员在人事、劳动保障等方面进行管理。当政府用工单位阶段性工作完成,按照政府与劳务输出机构签订的合同,该批编外用工由劳务输出机构召回或派往其他工作岗位。(作者沈伟强,平湖市委组织部常务副部长、编委办主任,2012年11月)

  


 
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统