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嘉兴市事业单位法人治理结构探索与研究

发布日期:2012-12-10 11:26 信息来源:嘉兴市编委办 浏览次数:

 

  公益事业单位改革是分类推进事业单位改革的重要组成部分。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》对面向社会提供公益服务的事业单位探索建立和完善法人治理结构工作提出了明确的意见,是当前和今后一段时期公益事业单位改革的纲领性文件。嘉兴市是探索建立法人治理结构先行先试之地,面对分类改革的新形势、新局面,必须进一步确立目标,总结经验,理清思路,创新举措,加快职能转变,理顺政事关系,激发事业单位生机活力,促进公益事业发展,为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

  一、基本情况

  为促进政府职能转变,加强社会管理,提高公共服务能力,满足社会公共服务的需要,理顺政事关系,争创体制机制新优势,按照中央、浙江省关于分类推进事业单位改革的有关精神,嘉兴市积极对公益类事业单位改革及建立事业单位法人治理结构问题进行实践探索。2007年5月,首批选择嘉兴市南湖高级中学、嘉兴市第一医院、嘉兴市少年儿童体育学校三家公益类事业单位为试点单位,按照“政事分开、政资分开、管办分离”的原则,探索构建事业单位法人治理结构。在取得前期试点经验的基础上,按照“积极试点、稳妥推进、务求实效、规范运作”的总体要求,结合深化教育、文化、医药卫生等行业体制改革,进一步加大探索力度,扩大试点范围,又在市属中等职业教育、高中学校、公立医院以及嘉兴广电集团、嘉兴日报报业集团等13家事业单位中逐步推行法人治理结构改革。经过几年的努力,试点事业单位初步形成了以法人治理结构为核心的组织运行体系,试点工作取得阶段性成效,公益事业单位法人治理结构的改革探索走在了全国的前列。

  二、主要做法

  1、深入调研,明晰思路。2006年,由市编委办牵头联合有关部门开展调研,提出了探索建立以法人治理结构为核心的现代事业制度改革设想。即逐步建立一整套包括组织制度、领导制度、人事制度、财务制度、监督评估制度、社会保障制度等与现代政府、现代企业管理制度相对应、相衔接,治理结构优良、管理制度合理、绩效评价科学的新型公共服务事业制度,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求,实现社会公共服务的公正公平。

  2、创新制度,确定路径。从四个方面构建制度框架,确定改革路径。一是建立以产权关系为基础、代理关系为纽带的现代事业法人治理结构,形成理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权”相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行机制。二是建立多元化的事业监督管理制度,通过事业目标约束、事业编制约束、事业财务约束、事业法律约束等多元约束与监管,实现事业宏观监督管理的科学化、民主化、法制化、社会化。三是建立产权关系明晰的事业单位资产管理制度、相对自主独立的事业成本核算和收支管理制度以及多元化的事业投入补偿制度,实现非经营性国有资产所有权、经营权和监督管理权分离,实现政事分开、政资分开、管办分离。四是建立开放流动、公开、竞争和富有活力的事业人事制度和配套衔接的社会保障制度,实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

  3、积极探索,突出重点。重点从构建事业单位法人治理结构、完善事业单位运行管理等方面进行改革探索:一是搭建治理结构。各试点单位按照要求建立了由主管部门领导、出资人代表、单位党政领导、职工代表和社会知名人士以及相关利益代表等3-9名理事组成的理事会,作为事业单位的最高权力决策机构;按照主管部门党委(党组)提名、理事会审议的要求,组建了以校长(院长)为代表的行政管理班子,作为事业单位日常管理的执行机构;设立了由人事管理、纪检监察、审计、职工代表和外派监事等3名以上监事组成的监事会,作为事业单位的监督机构,从而构建了决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行体系。二是建立治理机制。试点单位根据其自身特点和发展要求,修订完善了财产管理、成本核算、收支管理、人员聘用、绩效考核、收入分配等相关管理制度,建立完善内部运行管理机制。三是完善治理规则。试点单位制定了《章程》,进一步规范了学校(医院)的组织和行为。还明确了理事会、行政班子和监事会的职责任务和议事规则等。同时,进一步界定了政府作为事业单位出资主体、业务主管部门根据授权作为举办者、事业单位作为独立法人主体三者间的职责关系。

  4、稳步推进,注重实效。各职能部门按照要求,认真制定计划,深入调研,广泛发动,积极探索,稳步推进试点工作。同时以试点工作为抓手,注重协调解决事业单位发展中存在的问题,推进事业单位良性运行,促进公益事业发展。事业单位以开展法人治理结构试点为契机,不断完善内部管理、分配激励和监督约束等相关治理机制,充分调动了广大员工的积极性,增强员工的责任感和主人翁意识,激发事业单位活力。2009年,嘉兴市对试点工作进行了考核评估。评估结果表明,通过试点探索,在理顺政事关系、完善运行管理、促进事业发展等方面都取得了明显成效。

  三、体会和思考

  1、加快改革需要强化行政推动。公益类事业单位深层次改革涉及到管理体制、运行机制等方方面面的内容,在现行体制环境下,从部门和单位自身层面推进改革,既缺乏改革动力,又会有诸多矛盾和困难,需要从更高层面、更大程度上去推进。为此,嘉兴市委市政府从深入分析嘉兴经济社会发展现状入手,从嘉兴事业单位改革的现实基础着眼,深刻认识加快事业单位分类改革的必要性和紧迫性,把深化公益类事业单位改革作为进一步贯彻落实科学发展观,深入推进行政管理体制改革,加快转变政府职能,完善事业单位自身发展,切实提升公共服务能力,最大限度地满足人民群众对公共服务需求的重要举措,坚定改革的决心和信心,采取多种措施,强力推进改革。市委市政府专门成立事业单位改革领导小组及法人治理结构试点工作办公室。市委市政府主要领导高度关注这项工作,多次听取汇报并作出重要指示,还深入到试点单位专题调研,推动改革试点。市政府分管领导多次主持召开会议,专题研究部署试点工作。机构编制、人力社保、发改、财政、国资等职能部门协调配合,全力以赴推进改革。各试点单位主管部门、试点单位对试点工作都很重视,主要领导全力抓好试点改革工作。在行政强力推动下,嘉兴市法人治理结构试点工作稳步实施。

  2、创新探索需要加强制度研究。如何增强公益类事业单位的生机和活力,如何提高公共服务能力和水平,如何保证事业单位公益目标最大化,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求,这是推进公益类事业单位改革需要必须要面对的课题。为此,嘉兴市重点加强这方面的制度研究。前期课题调研认为,通过几年来的改革,各主管部门对事业单位改革的认识进一步深化;广大事业单位职工改革意识得到加强,对改革的承受能力不断增强;“单位能建能撤、职工能进能出、岗位能上能下、收入能高能低”的新机制初步形成,为深化公益性事业单位改革创造了良好的环境。同时,事业单位人事制度和分配制度改革不断深化,全员聘用制全面推行,基本养老、医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险制度逐步建立完善,预算管理改革不断完善,社会公共服务产品政府采购制度的探索,以及经营性国有资产监管与运行管理体制改革的成功经验,也为探索建立法人结构提供了借鉴,创造了条件。同时也认识到,建立与主管部门完全脱离的事业单位管理模式,必然对现有体制机制带来极大冲击,将彻底改变长期以来形成的管理体制,切断现有主管部门与事业单位之间的“所属”关系,革除、削弱主管部门在经费预算、人事管理、工作任务等方面的权限,肢解已形成的“系统”的完整性,在现行体制环境下,会遇到方方面面的困难和矛盾,对改革的顺利推进会产生较大影响。鉴此,为确保公益类事业单位改革稳妥推进并取得实效,在不打破现有管理体制框架的情况下,着重从事业单位的组织领导、运行管理等方面进行制度创新,逐步实现政事、资事分开和一定程度的“管办分离”,进一步促进事业资源效益的最大化、最优化,更好地促进各项事业的全面发展,从而明确了探索建立法人治理结构为核心的现代事业制度总体设想和具体目标任务。

  3、试点实践需要统筹协调推进。通过前几年的事业单位改革实践,我们已经体会到,事业单位改革是一项系统工程,单项性的改革探索势必陷入“单兵突进”的困境,会受到方方面面的制约,因此,改革必须整体设计框架,系统协调推进,积极稳妥实施。鉴于法人治理结构试点改革没有成熟经验可供借鉴,嘉兴市从现实基础入手,着力整体制度设计,大胆创新探索。在具体的试点实践中,考虑到嘉兴事业单位基本养老、医疗保险、人事制度、分配制度等改革的实际,重点从构建事业单位法人治理结构、完善事业单位运行管理等方面进行改革探索。同时,在改革试点中协调解决了相关试点单位财政经费保障等问题,为试点实践奠定了基础。

  四、问题和困难

  事业单位改革是一项长期的任务,需要不断探索和完善,特别是由于事业单位法人治理没有成熟经验可供借鉴,试点工作是在摸索中前进,实践中遇到了不少体制机制上问题和困难。主要有:

  一是相关配套机制和制度建设难度大。对照试点工作基本框架,尚未开展多元投入、绩效评价、诚信建设、信息公开、监督管理等相关配套制度的改革探索,由于国家在这方面还没有明确的政策意见,或相关制度缺失和滞后,改革探索难度不小。如目前试点单位主要由纯国有资产投资举办,如何积极提倡和鼓励社会各团体和个人自愿投资参股、集资、捐资兴办或资助各类事业法人,建立股份制性质的事业单位,还需要实践摸索,特别是要制定优惠政策,对于既有公益性又存在营利空间的领域,允许进行股份制改革。

  二是全面落实事业单位法人主体地位难度大。由于现行事业单位“条线管理”模式还难以改变,相关政策存在一定限制,全面落实事业单位法人独立主体地位难度很大。如在推行人员聘用和岗位管理工作中,对单位未聘人员尽管可通过“内部待聘、培训转岗、社会安置、离岗退养”等形式予以分流安置,但由于社会大环境的影响和人员观念的转变不到位等因素,在操作中还存在很多具体困难和阻力,特别是单位领导压力很大。又如,由于国家对事业单位岗位设置有规定要求,但与单位的人员现状存在比较突出的结构性矛盾,给单位改革实施工作带来了难题,也影响了改革成效。

  三是公共事业补偿机制尚不健全。由于受思想观念、现行政策、财力条件等因素的影响,事业单位缺乏相应的财务自主权,政府投入不足,充分有效的公共事业投入补偿机制尚未健全,对建立完善内部分配激励机制有不小影响,单位发展也受到一定束缚。

  四是理事会与党委会、职代会的关系有待完善。建立现代事业法人治理结构后,理事会作为事业单位的最高决策机构,行使事业单位法人财产权,对事业单位的重大分配、劳动用工、人事管理等内部重大事项行使决策权,但与现行党委领导、职代会民主管理的关系如何衔接协调,还需要进一步探索完善。

  五、对策和建议

  深化公益类事业单位改革,探索建立法人治理结构,形成科学合理、精简高效、自我发展和完善、充满生机和活力的公益事业组织体系,是提高公共服务能力的有效动力和途径。由于事业单位改革既关系到经济发展、社会稳定,又直接涉及事业单位个人利益,政策性强,情况复杂,需要进一步完善事业单位改革的内外部环境,妥善处理好各种利益关系。

  1、要切实加快政府职能转变。事业单位改革是行政管理体制改革的重要内容,也是推进政府机构改革的重要任务。因此,上级部门要进一步推进行政管理体制改革,加大力度,使各级政府按照政事分开、政资分开、强化公共管理职能的原则,切实加快职能转变,创新管理服务,完善体制机制,把工作重心和精力集中到宏观管理上来,不断增强政府对公共事业的统筹能力和管理水平,充分尊重事业单位依法享有的用人和分配等自主权,从而积极营造政府依法管理、事业单位自主运作的发展环境。

  2、要不断完善政策环境。由于事业单位类别不同、性质各异,各地经济社会发展情况不一,特别是目前在事业单位的管理体制、职责定位和法人地位落实等方面的法律制度缺失,而使事业单位改革缺乏法律的支持和保障。因此,需要进一步完善事业单位改革的制度环境,中央和省有关部门要在总结各地改革经验的基础上,加快制定事业单位行业治理准则和章程范本及行业评估标准、深化收入分配制度改革、加大财政对公共事业的投入补偿、建立完善事业单位基本养老保险制度、鼓励和支持事业单位多元化投资以及税收优惠等相关政策意见,为事业单位改革提供良好的政策保障。

  3、要进一步推进改革创新。加大改革试点的探索力度,进一步完善治理机制。结合医药卫生体制等相关改革,在试点单位建立完善法人治理结构的基础上,积极创造条件,逐步在多元投入、绩效评价、诚信建设、信息公开、监督管理等方面进行探索,同时,明晰党委会、职代会的职责权限,不断完善理事会、党委会、职代会三者之间的相互关系。另外,由于事业法人是“公法人”,涉及社会公共利益,必须防止内部人控制。因此,在建立事业法人决策机构时,应当充分考虑各方利益,使所有利益相关者都能参与决策过程,分享决策权力,实现科学民主治理。

  4、要着力探索管理模式。在现有条线管理模式下,很难在真正意义上实现政事分开、管办分离。为此,可以借鉴国有企业管理模式,探索建立统一的有权威的事业法人监督管理机构,统一管理事业法人,使原有业务主管部门不再承担对事业法人的具体管理职责,不再随意干预事业法人活动,从而在体制层面上有效解决政事难分、管办不分的问题。同时,应按照事业单位的公益性程度和不同规模,探索适宜的组织模式,形成各具特色的现代事业制度模式。对于提供的公共服务的义务教育、医疗卫生等事业单位,应当完全按照法人治理结构的框架要求,构建理事会决策、行政班子执行、监事会监督“三权制衡”的组织运行体系,确保相关利益者参与决策、监督。(作者: 嘉兴市编委办 沈建明 陈兴伟 王文晖,2012年10月)

  


 
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