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建立科学运行机制 促进规范高效管理

发布日期:2012-12-10 11:12 信息来源:平湖市编委办 浏览次数:

 

  我市机构编制工作在市委、市政府、市编委会的正确领导,上级编制部门的指导和历任编委办主任的精心带领下取得了一定成绩。严格按照上级要求,做好近些年几次大的政府机构改革工作,2001年党政机构改革,精简机构8个;2005年深化完善政府机构改革;2006年农村综合改革精简乡镇行政编制75名、乡镇事业编制76名,精简乡镇事业单位48个;2011年探索大部门改革,整合设置有关部门,理顺了部分交叉职责。另外配合有关部门做好专项领域的改革工作比如文化管理体制改革、畜牧兽医改革、驻外办改革、行政审批制度改革、公车改革、编外用工规范管理等等。还注重加强公共服务领域机构编制工作,比如统筹农村和城镇义务教育阶段学校编制配备,加大公立医院和社区卫生服务中心编制配备力度等。严格控制机构编制,这些年来,我市机构编制从未出现过度膨胀,行政编制也没突破上级核定的总额。虽然取得一定成绩,但还是存在不少问题。这几年从中央到地方在依法管理机构编制等方面都缺少具体、可操作的执行标准,机构编制核定标准缺乏科学性和准确性。另外编委办单独设置时间短,许多工作机制还不完善,编制部门“把关和协调”的作用还没有得到充分发挥。还有监督检查力度上还有待加强。本文试从加强标准化管理机制,完善部门间共建机制和加强机构编制监督检查等方面展开阐述,提出三条加强机构编制管理的思路和对策,目的在于通过科学合理核定机构编制,实行动态化、精细化管理,努力实现机构编制管理工作从被动管理向主动管理转变、从单一管理向综合管理转变、从粗放型的外延式管理向集约型的内涵式管理转变、从经验管理向法制管理转变,进而推动机构编制管理工作的科学化、规范化、法制化。

  一、研究标准化管理机制,逐步实现机构编制管理规范化、科学化。

  行政编制总额是由中央机构编制管理机关审核后,再分配到省、市、县各级,这一块控制和调节基本到位,而事业编制总额则是由各地区根据实际情况,自行确定,自主管理,除教育、卫生等有较老、单一的标准外其他事业编制核定都没有统一的参考标准。比如《全国中医医院组织机构及人员编制标准》还是1986年由卫生部和劳动人事部一起颁布的,还有如《医疗机构基本标准(试行)》,是卫生部在1994年印发。有关教育的《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》是国务院办公厅2001年转发中央编办、教育部、财政部的联合发文。设立机构调整编制,往往依靠经验判断,周边对比,随意性较大,缺乏严谨的科学方法和调整的标准建议。这就要求加强标准化管理机制的研究,实现对我市机关事业单位机构编制的科学配置和调控,笔者认为从以下三个方面努力:

  (一)加强对制定机构编制标准的研究

  1.完善教育、卫生等大系统机构编制标准

  由于受计生政策及生育观念综合影响,近年来我市学龄儿童数量呈下降趋势。根据上级教育部门要求及现有教育资源情况,小班化等高质量教育等将逐步开展。因此在核定学校编制时不仅要适当提高师生比,还要适当参考财力情况、城乡环境、班级额度、学校规模、教师任教科目等因素,设定参考权重,综合核定学校编制。卫生方面应加强公立医院综合改革,使医疗服务体系更加完善,医疗服务能力得到提高,彻底改变以药养医的局面。在公立医院核编时,考虑一定地域服务人口的数量(包括流动人口、外来务工人员)并适当提高每床数配备卫技人员的比例,综合考虑核定编制,并根据实际情况,逐年逐步到位。对于城乡社区卫生服务机构编制标准核定,省编委办出台过相关编制标准的规范性文件,2010年在统一规范城乡社区卫生机构设置、职责任务、人员编制的基础上,为全市城乡社区卫生机构增加编制497多名,乡镇社区卫生服务中心(卫生院)平均核定人员编制102名,增长117%,充分发挥了乡镇社区卫生服务中心在农村三级卫生服务网络中的重要作用。总之要根据现有教育和卫生资源的情况,结合公益服务的规模、社会发展阶段需要和我市地方财力状况,适时适度调整机构编制标准。另外还应加强交通、农业、文化等系统标准的研究。

  2.探索其他部门机构编制标准化路径

  按照事业单位分类改革方向,事业单位将分为承担行政职能类、社会公益类和生产经营类三大类,承担行政职能类和生产经营类事业单位将逐步退出事业机构序列,社会公益类将成为事业机构的主体,这类事业单位承担着政府最基本的公益服务职能,经费来源完全靠政府投入,而且从现实情况来看,这类事业单位缺乏规范管理的情况也最多。因此必须认真了解各方面具体情况,对影响标准的主要因素进行全方位、多角度的综合分析研究,准确衡量各项指标的权重,并努力把它们在编制标准中合理体现出来。同时,要以现实状况对拟定的编制标准进行比较分析,验证标准的可行性和操作性,从而在我市经济发展水平、机构编制现状和保持社会稳定等各方面找到平衡点。如以研究制定事业编制总量标准为例:事业编制总量的变化,主要是随着承担工作任务的变化而变化,而影响工作任务的诸多因素中,人口、地域面积、经济总量的影响最大;同时,由于事业编制所需经费主要由财政负担,财政的承受能力也是必须考虑的重要因素。因此,首先,应在现有我市事业编制总量的基础上,全面把握我市人口、地域面积、国内生产总值和财政收入等因素对机构编制的影响,准确衡量各要素的权重,合理确定事业编制总量基数;其次,可根据我市社会事业的发展要求和财政收入增长情况确定一个年增长比例,将每年的财政拨款事业编制控制在一定总量范围内,从而有效控制编制总量的增长。

  3.研究机构、职能、编制三元一体机构图谱的标准化

  著名的“苛希纳定律”揭示了机构管理规模选择的重要性。该定律的结论是,如果实际机构及人员比最佳结构多一倍,那么,工作时间就会多两倍,工作成本就会多四倍。这个定律在企业成本和效率管理上已被实践所充分证明,成为国际通用法则。现在我们提倡建设服务型政府,加强机关效能建设,这对我们编委办如何确保部门在比较合理的编制员额和机构数的前提下,最大程度的发挥部门职能作用提出了更高的要求。

  结合平湖实际情况,一个机构承担多少职能,应该设多少内设机构,为其配备多少人员编制都有一个比较科学的配比,但是目前为至,在这方面的研究都还没有开展。应逐步开展机构、职能、编制三个因素相结合的比较科学的机构图谱的标准化研究。可以将机构职能分解到每个科室,再将每个科室的职能分解到每个职位,通过相关定量研究确定每个职位的人数,从而得到每个科室的人员编制,进而测算出本部门单位的总编制,以此作为机构编制部门核定部门单位人员编制的参考数据。每个部门单位,由于承担职能的不同,在具体到每个单位的机构图谱时应体现差异化。在研究机构、职能、编制三个因素时,应特别注重对细化职责任务的分配,把不该政府部门承担的职能划出,把一些“错位”、“越位”的问题纠正过来,把应该交付市场和社会力量解决的职能坚决交付掉。根据实际情况,不承担职能的机构予以撤销,职能弱化的机构,精简人员编制,或进行政府机关内部调剂;职能交叉的部门,进行合并,精简富余人员;职能强化的部门增加编制,或进行内部调剂;职能不清的部门进行调整,根据所承担的职能情况再决定撤销还是合并。

  (二)加强机构编制动态调整机制的研究

  按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的总要求,进一步优化机构编制资源配置,建立动态调控机制,加强动态调控能力,严格控制机构编制增长。按照我市实际情况,对现有的机构编制,凡是有利于科学发展和社会和谐的,要旗帜鲜明予以保留和支持,凡是随着经济社会发展相应削弱的,要坚决予以削弱。

  1.以转变职能为核心促进动态管理

  职能和工作任务增加了,就相应增加机构编制,已成为不少部门的习惯思维和做法,这种不从转变职能出发而从增加机构编制出发的做法,是造成机构编制总量不断膨胀的重要原因。我们要抓住职能转变这个核心,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、事企分开,减少政府对微观经济运行的干预,强化社会管理和公共服务职能,为机构编制动态管理创造有利条件。一是处理好政府与市场、社会的关系,节约编制资源。比如为加快人才市场和劳动力市场等人力资源的融合,撤销了人事局和劳动保障局,合并成立了人力资源和社会保障局,更好地统筹配置人力资源市场。进一步推进事业单位分类改革,对我市340个事业单位进行重新梳理核对,按照上级编委有关文件精神,完善我市事业单位分类衔接,核销我市生产经营类和中介服务类合计10个事业单位编制99名,节约编制资源,弱化生产经营类及中介服务类事业单位与政府的关系,明确对此类事业单位的改革定位。二是强化政府社会管理和公共服务职能。随着经济社会发展和人民生活水平的提高,人们对公共需求的增长和政府公共服务不足的矛盾越来越突出。进一步加强政府社会管理和公共服务职能。我们整合司法调解、人民调解、行政调解资源,依托信访平台设立社会矛盾联合调解中心,通过整合利用现有在编人员资源,便捷高效解决群众诉求。又如通过增强城乡就业、城乡社保统筹发展,建立健全城乡住房保障体系,推进城乡公共服务均等化等,进一步加强公共服务体系的建设。

  2.以控制总量为前提实现均衡发展

  目前各级党政行政机关编制数得到上级控制,因此行政机构编制就不会过度膨胀。而事业单位的机构设置和编制控制除临时冻结外,其他没有什么约束措施,很多事业单位都在和其他地区比机构、比编制,机构编制部门却没有多少反对的依据。因此事业机构和编制也要根据地区的人口和经济发展水平下达一定的总量控制数。要充分考虑不同行业特点,不同地区面积及社会经济发展水平,不同层级服务人口等多种因素,将其进行综合分析评估,并运用先进的数量统计模型和技术,综合科学地确定不同系统事业机构和人员编制的需求总量,并将确定总量的程序进行制度化。各机关单位在机构编制总数内分配使用,动态管理,不得突破限额。

  另外还要在规模、结构以及规划等方面进行科学设计和调整。机构、编制的增加或者减少要从是否促进公益事业发展的需要出发,以是否有利于履行公益事业职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准,该增加的增加,该减少的减少,该撤消的撤消,该转移的转移,只有这样,才能从根本上解决总量调控滞后的问题。比如2006年农村综合改革时,按照一定条件确定行政及事业机构编制总量,明确在此范围内动态调整,精简乡镇行政编制5%,精简乡镇事业编制13%,所精简的编制数都作为控编数严格控制;2007年对我市驻外办机构进行改革,综合设置机构,节约驻外资源。2009年调整部分行政区划,合并全塘和黄姑两个乡镇,设立了独山港镇,实现了统筹海洋资源。2010年整合调整社区卫生机构编制资源,加强公共卫生医疗救治体系的建设。教育系统学校机构编制一直按有关文件规定进行总量控制。

  3.以编制动态调整为手段促进结构合理

  严格控制机构编制总量的同时,切实盘活机构编制存量,增减结合,动态调整。行政编制的调整,认真执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定,在我市行政编制总额内,根据行政机关职能任务的变化和实际需求,对同类型编制进行适当调整。事业编制的调整。在我市事业机构编制总额内,根据事业单位职能任务的变化和实际需求,对相同管理类别的编制进行适当调整。尝试探索建立以“基数编制+机动编制”相结合的编制动态稳定调整系统。在行政和事业编制一定总量控制内,按照目前行政和事业编制现状,确定一定数量的基数编制,将上级新增、通过调整节余的行政编制和通过收回、核减的事业编制,分别设立行政编制机动库和事业编制机动库。打通基数编制和机动编制的流通渠道,建立动态稳定的调整机制,实现机关事业单位随职责任务的变化,科学合理地动态调整编制目的。

  比如事业编制的调整以在同一系统内部调整为宜,特殊情况下,也可在全市范围内调整。对职能增加的单位逐步加强,对职能弱化的单位及时调整、撤并。主要针对四种类型的事业单位进行整合:一是规模偏小,重复设置,职能相互交叉的;二是政事职责不分,依附于主管部门的;三是职能已经消亡,仍作为事业单位保留的;四是职能增加,受编制、经费等因素影响事业发展的。通过调整,收回和节约的编制要用于急需加强的教育、卫生、环保等基础性和公益性社会事业,进一步提升公共服务能力。对空编较多的事业单位,按照一定的比例收回作为机动编制,由编委办统一集中管理,统筹安排用于确实需要增加编制的。2008年对职能相对弱化的嘉兴职工中等卫生学校进行核减收回编制50名。2010年加强对市属部分公立医院编制备配,增编75名。2012年核减市林场28名事业编制,核减市殡仪馆8名事业编制。

  建立部门和事业单位职责履行情况跟踪考核机制,适应经济社会发展需要,适时合理调整机构编制资源配置。一是跟踪监管。实行静态定编与动态调整相结合,在原来定编的基础上,定期会同有关部门对各单位机构编制进行检查审核,充分利用已经建立的“编制使用计划卡”制度,会同组织部和人力社保局,随时掌握人员编制变动情况,及时提出机构编制调整意见和建议。二是专项评估。由市编委办派出专项检查组,对纳入机构编制动态管理的机关单位,全面系统地进行检查评估,由市编委办做出机构编制执行情况的评估报告,评估结果作为调整机构、编制的重要依据。通过上述两种方式,市编委办每年至少要对各部门和事业单位的职能变化、工作任务和职责履行情况进行一次定量分析,及时掌握情况,按照适当增减、整合优化的原则,及时对职责弱化、任务减少的事业单位予以合并,人员只出不进,收回空编,调整到职责增加较多、任务较重的单位,提高机构编制资源使用效益,为部门充分履行职责和高效运转提供保障。

  (三)严格执行机构编制审批的规范程序

  随着机构编制管理法制化、规范化建设步伐的加快,机关部门进一步强化了“编制就是法规”的意识,认真执行机构编制审批制度和程序,自觉维护机构编制管理的权威性和严肃性,有效控制了机构编制的增长。但是,个别部门违反机构编制制度的行为仍有发生;不按程序报批擅自设立机构、改变隶属关系、以业务部门文件、会议纪要、领导讲话或以批资金、上项目、搞评比、打招呼等形式干预机构设置和人员编制的现象仍未杜绝;有令不行、有禁不止、超编进人的情况依然存在。这些问题在一定程度上影响了党政机关自身建设,影响了党和政府的形象,不利于加快深化行政管理体制改革。

  为进一步严格控制机构编制、严肃机构编制纪律,年初,我们以两办名义转发了浙委办〔2012〕65号关于《严格控制机构编制的通知》文件,严肃重申机构编制工作实行集中统一管理和审批制度,凡涉及机构编制调整的事项,包括机构设置后的更名、增挂牌子和撤销等,须报机构编制部门按规定程序专项办理,其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。各地跨层级调配使用行政编制,由省机构编制部门报中央机构编制部门审批,各县(市、区)设立和调整副局级及以上行政机构,须报嘉兴市机构编制部门审批。严格落实“三个一”制度。凡涉及职能配置和调整、机构设立与变动、编制与领导职数的核定、单位性质的确定与变更等机构编制事宜,都由编制部门一家承办;由机构编制委员会讨论决定,编委主要领导“一支笔”审批;编制部门一家行文。需经市委、政府批准的,先由市编委会议审议后,再由市编委办报市委、政府决定。严格执行编制使用计划卡制度,机关事业单位在核定的编制总额内,确因工作需要必须补充人员的,应先向市编委办提交使用编制报告,经市编委办审核同意后,组织部、人力社保局再确定招录人员计划,办理招考、录用或调入、核定工资等手续。未经机构编制部门核准用编,新进人员一律无效。

  二、完善部门间共建机制,逐步形成机构编制管理协调性、约束性。

  机构编制管理是一项综合性、系统性的工作,如职数控制、人员调配、统配人员安置、统发工资等涉及到组织、财政、人力社保、纪检监察等多个职能部门,绝不能就编制而编制。机构编制管理的相关文件都重申和强调要建立健全机构编制部门与组织、财政、人力社保、纪检监察等部门的协调配合和制约机制,进一步充实约束机制的内容,加大机构编制管理力度。

  (一)建立部门联席会议制度

  全市行政事业单位机构编制动态管理工作在市编委的统一领导下,由市编委会成员单位负责,纪检监察部门配合。制定机构编制工作联动机制,协调组织对机构编制政策法规执行情况进行监督检查。联席会议原则上每季度召开一次。同时,还可针对公务员招考、事业单位人员招聘、军转安置、领导职数配备等编制使用重要事宜,临时召开联络员会议。联席会议形成的决议,各部门要按工作职责分别落实。从而将编制部门与同级相关部门的力量整合起来,互通信息,相互配合,相互支持,共同把关,最终形成一个和谐的机构编制工作新群体。

  (二)建立实名制信息管理共享系统

  机构编制管理处于行政管理的源头位置,但其自身的能力和资源有限,需要组织、财政、人力社保等相关部门配合,才能有效完成整个行政管理过程。就当前现状而言,编制使用计划卡的实施,初步建立了市编委办与组织部、财政局、人力社保局等部门协调配合机制,但联动效果还不能有效实现。其主要原因是数出多门,本该在财政局、人力社保局等管理环节作为工作依据的编制人员信息不能实现有效共享,同时维护编制法规尊严的相应保障措施还未真正完全建立。因此,亟需在部门之间构建一个协调配合、资源共享的联动管理机制,而不是相互争权、彼此冲突的耗散机制;同时,就市编委办本身来讲,也需要建立并完善一套包含申请、审批、核准、公示、督查、处理、反馈等递进的管理流程,让管理无处不在,才能真正管住、管好并用活有限的执政资源。建立机构编制实名制信息管理系统因而显得尤为急切。要努力实现机构编制管理、财政预算管理整体联动,财政局要把机构编制作为编制部门预算和核拨经费的依据,对擅自增设的机构和超编配备的人员,不得核拨经费,切实做到机构编制、实有人员、工资统发“三统一”的动态管理。

  (三)建立职数管理相互配合的实施办法

  领导职数核定和管理是机构编制管理的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《通知》中规定:“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的,统一由机构编制部门审核,按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。因此,为理顺干部职数管理权限,避免部门之间出现职能交叉问题,编委办应与组织部、人力社保局主动沟通协调,通过召开联席会议等方式专题研究讨论领导职数管理有关问题,促进干部宏观管理的制度化和规范化。编委办要定期把各部门领导职数的核定情况向同级组织部、人力社保局通报,主动与组织部沟通,核对掌握领导干部配备情况,使干部管理与领导职数管理整体联动。组织部任用领导干部须在机构编制部门核定的领导职数限额内进行,不得突破或变相突破核定的领导职数。

  (四)健全在进人管理上共同把关的约束机制

  进一步完善编制使用计划卡制度,组织部、人力社保局须在规定的编制和编制结构内调配人员,市编委办审核调配人员所占编制和编制结构情况,由事后管理向事前控制转变,由被动监督向主动管理转变。为进一步遏制超编进人现象,各单位每年应根据工作实际和空编情况,综合考虑接收军转干部、公开招聘和人员调入等因素,制定本单位下一年度使用编制的详细计划,每年10月底向市编委办进行申报,市编委办按照“总量控制、统筹兼顾、留有余地、逐步到位”的原则下达全市年度用编计划。并将年度用编计划印发到组织部、人力社保局、财政局等部门。对未申请用编计划的单位和部门,组织部、人力社保局不予办理调配手续,财政局不予核拨经费,人力社保局不予办理社会保险业务。只有这样,才能充分发挥编制部门的“总开关”作用。

  三、健全监督检查机制,切实提高机构编制管理的权威性、严肃性。

  (一)加强监督检查制度的建设

  切实落实《中央编办、监察部关于印发〈机构编制监督检查工作暂行规定〉的通知》(中编办发〔2007〕5号)和《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于严格控制机构编制的实施意见〉的通知》(浙委办〔2012〕65号)精神,加强对各级各部门机构编制执行情况的监督检查,把机构编制工作,特别是机构编制动态管理工作,纳入乡镇和部门工作的考核范围,与年度工作同安排、同检查、同总结,量化打分,严格奖惩。建议调整党政主要负责人时,先由市委组织部、编委办、人力社保局对其进行机构编制管理和人事管理的考核,凡发现违反规定审批机构编制、超编进人等问题,不得提拔或重用,并按照有关规定严肃处理。逐步建立和完善编委会制度、机构编制审批制度,机构编制实名制管理制度、机构编制公开制度、考核制度、统计和报告制度的基础上,制定符合平湖市实际的、行之有效的监督检查规定,其中要对监督检查重点、督查内容、方式方法、监督检查责任与追究制度等内容做出详细规定,使监督内容由单一转向全面,监督方式由定期转为经常,责任追究由模糊转向清晰,从而加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。

  (二)强化监督检查职能的履行

  监督检查是机构编制管理的一项重要内容,我们应把工作重心由重机构编制审批转向重职能定位和监督管理。因此,要积极探索有效的督查方式方法,把全面督查与分类型、分系统、分专题、分层次的督查相结合,把定期督查与不定期督查、专项督查相结合,把督查工作与行政机构和事业单位分类改革的调研工作相结合,把督查工作与事业单位登记年检相结合,充分发挥主观能动性,加大对违反机构编制纪律行为的查处力度,重点对部门职责履行情况、超编进人、超职数配备干部、擅自设立机构和提高机构规格、混编混岗及“吃空饷”等问题进行监督检查,及时、准确地掌握和控制各单位的机构编制情况,逐步实现对机构、编制、职数、职能、人员结构等情况的全面监督管理。同时要加快推进机构编制管理的法制化进程,增强各级各部门的机构编制意识,提高机构编制工作的执行力,维护机构编制管理的权威性、有效性和严肃性。

  (三)建立监督机构编制违纪问题的长效机制

  中央编办、监察部关于印发《机构编制监督检查工作暂行规定》,这是加强机构编制监督检查工作,严肃机构编制纪律的一项重要举措。《暂行规定》的实施主体是纪检监察部门和机构编制管理部门,两个部门应相互支持、协作配合。可建立机构编制情况通报制度,规定纪检监察部门发现有违反机构编制管理规定的问题时,应当及时向机构编制管理机关通报情况,机构编制管理机关经过调查核实,认为需要追究纪律责任的,应及时向纪检部门通报,做好两个机关在查办案件方面的衔接工作,从而使专门监督和业务监督有效结合起来,既发挥优势又形成合力。同时,定期与纪检监察、组织、财政、人力社保等部门联合开展重点督查活动,这样既有利于监察机关掌握有关情况,发现违法违纪案件线索,又有利于排除检查过程中出现的各种阻力,保证督查的权威性和有效性。

  总之,机构编制工作必须站在全面落实科学发展观和加快构建社会主义和谐社会的高度,着眼于为经济社会又好又快发展提供服务,着眼于为深化行政体制改革创造条件,进一步严格控制机构编制,进一步坚持依法管理,切实履行好党中央、国务院和省、市编委会赋予我们的职责,努力把机构编制管理工作提高到一个新水平,全面实现机构编制管理的科学化、规范化和法制化。(平湖市编委办,2012年11月)

  


 
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