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积极推进机构改革和事业单位改革 促进嘉兴经济社会和谐发展

发布日期:2012-12-21 13:55 信息来源:《浙江人事》2008年第11期 浏览次数:

 

  1983年以来,嘉兴结合撤地建市和全市政治、经济及社会发展的要求,在市委、市政府的正确领导下,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,坚持与时俱进,不断开拓创新,积极推进机构改革和事业单位改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提升效能,基本构建了适应社会主义市场经济体制的具有嘉兴地方特色的行政管理体制和运行机制,有力地促进了嘉兴经济社会的和谐发展。

  一、积极推进机构改革,完善体制机制,适应嘉兴政治、经济和社会协调发展的行政管理体制初步构建

  1978年至1983年,嘉兴属于嘉兴地区的一个县。1981年4月,撤销嘉兴县、吴兴县,建立嘉兴市、湖州市两个县级市。1983年8月撤地建市,嘉兴市升格为省辖市,下辖五县两区。1994年11月,市与秀城区实行合署办公。1996年—1997年,全面开展了党政机构改革。2000年5月,嘉兴市本级行政区划进行了调整,原与市级机关合署的秀城区按实运作。2001年—2002年,新一轮机构改革顺利完成。2004年2月—2005年8月,组织实施了深化完善政府机构改革。通过25年来的多次改革,我市行政管理在理顺关系、转变职能、提高效率等方面取得了明显成效。

  (一)以转变职能、精简效能为核心,不断完善党政机构设置。

  1983年底,我市设置党政工作部门37个(不含纪检委)。随着社会经济的发展,政府工作机构也进行了逐步调整,先后建立了国土、技术监督等执法监管部门。到1995年,党政工作部门设置61个,人员编制2610名。1996年机构改革,将一些经济管理部门转为经济实体,党政工作部门设置50个,精简18%;人员编制精简17.6%。在2001年机构改革中,我市从嘉兴实际出发,按照“精简、统一、效能”的要求,努力创新,通过合署、整合、归并等方式,构筑了大统战、大经贸、大城建、大文化、大农业的“五大”格局,进一步保证和促进了党委总揽全局、协调各方的领导核心作用的发挥,强化了政府对发展经济的宏观调控、监督管理和综合协调服务职能,市级党政工作部门精简到37个,除工商等上划省垂直管理部门外,精简21.3%;人员编制精简20.38%。2004年深化完善政府机构改革中,我市以整合部门职能,理顺关系,加强政府的地区经济调节、执法监督、市场监管和有关社会管理职能为重点,坚持“大稳定、小调整”,市政府从原设置28个工作部门,2个议事协调机构的办事机构,调整为工作部门29个,直属的特设机构1个,部门管理机构1个,议事协调机构的办事机构1个。2008年上半年,嘉兴被确定为全省统筹城乡综合配套改革的试点城市,为进一步转变政府职能,探索和建立统筹城乡发展的体制机制,进一步完善了市委、市政府管理体制和有关工作机构,以加快推进我市和谐社会构建、城乡一体化发展和现代化网络型大城市建设。

  (二)以加快开发、扩大开放为重点,不断创新开发开放管理体制。

  为推动我市经济开发区、南湖名胜风景区和乍浦港区的开发开放,我市先后建立了开发区管委会,并采取行政委托、行政授权等方式,不断调整和完善开发区管理体制,强化开发区(风景名胜区)的管理服务功能,形成了有利于招商引资的体制环境。2003年,浙江嘉兴出口加工区被国务院列入第三批国家级出口加工区后,我市设立了浙江嘉兴出口加工区管理委员会,加强对嘉兴出口加工区规划建设的综合协调,与嘉兴港区开发建设管理委员会合署办公,两块牌子,一套班子,实行统一领导、统盘规划、分工负责、分块运作、互为依托的管理体制。同时,为更好地发挥我市的区位优势,进一步推进接轨上海、扩大对外开放、加大招商引资力度,市委、市政府又成立了市对外开放领导小组及其办公室,领导小组办公室挂靠市外经贸局,统一组织实施原由相关职能部门承担的对外开放、招商引资和接轨上海等综合协调和指导服务工作。2005年,为加快滨海新区开发建设,推进杭州湾滨海新市建设,建立了嘉兴市滨海新区开发建设领导小组及其办公室,由嘉兴港区管委会代为行使滨海新区领导小组办公室的职能。

  (三)以统筹协调、增强合力为切入点,不断理顺市区、部门关系。

  2000年,结合市本级行政区划调整,市区事权得到进一步理顺。2003年8月,又按照“重心下移、权力下放、人员下派”的总体思路,进一步调整市本级行政管理体制,完善市区事权划分,并建立机关干部定期下派制度。市政府和有关部门还分别对城市管理等事权进行明确。同时,结合机构改革,我市对各部门的职责逐条逐项作了分析梳理,按照责权一致和“上下衔接”、“一件事情由一个机构管理为主”的原则,将相同和相近的职能交由一个部门承担,个别确需分管或共管的,则确定由一个部门牵头负总责。经统计,在2001的机构改革中,我市调整了177项政府部门职能,2004年深化完善政府机构改革中,又调整了部门职能24项,有效地克服了政出多门、多头管理的弊端,进一步理顺部门责权关系,提高了行政效能。

  (四)以规范执法、推进审改为抓手,不断强化依法行政工作。

  为全面推进依法行政,我市结合《行政许可法》的实施,在深化完善政府机构改革中,对政府职能配置和机构设置作了进一步完善,强化政府法制工作,调整归并了部分行使行政职能的事业局。通过在部门增挂牌子的办法,较好地解决了行政许可和执法主体资格。同时,深化文化体制改革,在市文化局和市广播电视局的基础上组建了市文化广电新闻出版局,加强和改进了文化市场管理,实行集中统一的文化市场综合执法,并采取委托执法的办法,将市体育局单独设置后的体育市场行政执法工作委托市文化市场行政执法机构承担,进一步提高了综合执法水平和效率。

  同时,积极推进行政审批制度改革。自1999年以来,经过三个轮次的审改,取得了明显的成效,行政审批项目大幅减少,市级39个部门保留审批总事项减少到343项,其中审批、核准事项由改革前的577项减少到183项,削减68.3%,审批事项由328项减少到92项,削减72.0%,缩短了审批时限。全市各级政府相继建立了行政审批服务中心,实行“一站式”审批,公开办事程序、标准、时限和结果,规范了行政审批行为和招标投标行为,提高了行政审批效率,密切了与人民群众的关系。行政审批服务中心还通过了ISO9001-2000标准认证,成为服务人民群众的重要“窗口”。在此基础上,今年又围绕建设服务型政府的总体要求,创新行政审批方式,整合归并行政机关内设机构审批职能,形成部门内部行政审批和执法监管相对分离的管理体制,促进公共权力依法规范运行。

  (五)以完善保障、改善民生为根本,不断健全公共服务体系。

  1988年以来,我市先后建立起覆盖全社会的养老、失业、医疗、生育、工伤等社会保险制度,推动了经济社会发展。2001年8月,按照市场经济发展的要求,将养老、医疗等社会保险管理和经办职能集中归并,组建了市社会保险事业局,形成了机构统一设置、人员统一调配、政策统一制定、经费统一核算、业务统一经办的社会保障新格局,提高了社会保障和保险基金抗风险能力。2002年10月,又将分散在有关部门的社会保险、优抚、救济等社会保障职能重新整合成政府社会保障、社会慈善救助两大系统,同时,将有关社会服务和保障的事务性工作延伸到镇、街道和基层社区,构建了市、区、镇(街道)“三级管理、四级网络”的组织框架,建立起职责明确、范围清晰、保障到位的社会保障管理服务新体系。2007年10月,按照“政事分开、管办分离”的原则,将城乡居民合作医疗保险有关经办职能、精简遗属服务职能和城乡居民最低生活保障金、医疗救助金的组织经办等职能统一整合、归并到市社会保险事业局,并更名为市社会保障事务局,全面履行市政府社会保障事务服务的经办职能,构筑了社会保障事务服务大平台。

  为实现人人享有基本医疗服务和“病有所医”的目标,从2001 年起,市委、市政府加快推进了城乡社区卫生服务体系建设,在每个乡镇(街道)设立一所社区卫生服务中心,并下设若干社区卫生服务站,建立起布局合理、功能健全、方便群众、较为完善的社区卫生服务网络体系,使城乡社区卫生服务覆盖率达到了100%,初步实现人人可享受与经济水平相适应的社区卫生服务。同时,结合农村综合配套改革,完善了“以县为主”的农村义务教育管理体制,加强农村中小学布局结构调整和标准化建设,促进了城乡教育的协调均衡发展。另外,我市还大力实施乡镇(街道)文化(体育)站、村(社区)文体活动中心(室)的规范化建设,不断健全基层公共文化服务体系建设,从而全面推进了基本公共服务均等化发展。

  2007年,我市针对外来流动人口多,管理服务难度大等现状,积极探索创新外来流动人口服务管理体制,在全省率先设置了新居民事务局,作为市政府直属的监督管理类事业单位,具体负责全市新居民服务管理工作的组织、协调、指导和综合管理。各县(市、区)全部建立了新居民事务局,各乡镇(街道)也相应建立了新居民事务所。

  (六)以政企、政事、政社和政资分开为目标,不断推进政府职能转变。

  1996年以来,我市重点进行了国有资产管理体制改革探索,先后撤销了物资、商业等专业经济管理部门,并将工业、医药类行政性公司改组为经济实体,组建了相应的资产经营公司。同时,将这些行政性公司承担的部分行政和行业管理职能划归政府有关部门,建立了代表市政府行使行业管理职能的有关行业管理办公室,组建了市委企业工作委员会和市企业纪律检查工作委员会。通过一系列的改革,转变了政府经济管理职能,实现了政企分开,逐步从过去的直接管理为主转变为间接管理为主,以行政手段为主转变为以经济、法律手段为主,以微观管理为主转变为以宏观管理为主。2001年以来,我市将部分委托事业单位行使的行政职能收归政府有关部门,对少数确实暂时难以上收的职能,采取授权的方式予以确定;将技术性、辅助性、服务性和可以由社会自我管理和调节的评估、认证、勘测等35项职能从政府中分离出来,转移和下放给企事业单位以及社会中介组织,初步解决了政府职能“体外循环”的问题,发展了社会中介组织。2001年,我市还将工商行政管理机关所属及其主办、联办、代管的各类市场和经济实体共26家单位,在人、财、物等方面与行政机关彻底脱钩,实现了市场管办的彻底分离。从2004年起,我市又积极推进社会中介组织的规范发展,进一步促进政府职能转变,在稳步推进现有行业协会的改革、调整,培育和发展行业协会等社会中介组织的基础上,将党政机关中可以由社会组织承接和行使或自主管理的职能逐步让渡给社会中介组织。同时,实施了党政机关和事业单位及其在职工作人员与行业协会在机构、人事、财务上的“三脱钩”工作,并建立行业协会与产业发展相适应的良性互动机制,从而规范和营造了有利于行业协会等社会中介组织健康有序发展的市场环境和政策环境。

  二、不断深化事业单位改革,符合现代事业单位特点的管理体制和运行机制基本建立

  (一)改革了事业单位用人制度。1998年以来,我市大力推行了事业单位职工全员聘用制管理,并逐步得到规范,聘用人员已达到80%以上。同时,改革了人员编制和人员计划管理相分离的办法,实行人员编制和人员计划管理“双管齐下”;制定并完善了事业单位公开招聘工作人员办法,坚持“公开、平等、竞争、择优”;改革了职称评聘制度,逐步实现职称、晋升、聘用等挂钩的年度考核制;改革了社会保障制度,建立完善了事业单位工作人员养老、失业保险统筹,覆盖率达到了100%。通过改革,扩大了事业单位用人自主权,增强了事业单位的活力。

  (二)完善了事业单位分配激励机制。自1990年起,我市开始在部分事业单位进行以“工效挂钩”为主的分配制度改革尝试后,推行分配制度改革的系统和单位有280多个,人员18400多人,占市属事业总人数的33%;改革形式趋于多样化。

  (三)开展了事业单位分类管理工作。2000年,我市结合探索构建社会主义初级阶段公共财政框架,对市属原全额、差额和自收自支传统的事业单位分类,调整为行使行政职能类、公益类、公益服务类、服务经营类、经营类。自2000年4月至2003年5月,为进一步推进事业单位改革,我们又依据国家有关法律法规、事业单位承担的职责、预算管理性质、市场化程度和发展改革方向,对原来的全额、差额和自收自支三大类事业单位重新调整为监督管理类、纯公益类、准公益类、中介服务类和生产经营类,为深化事业单位改革打下了基础。

  (四)实施了事业单位改革、改制。为使事业单位尽快适应社会主义市场经济体制的需要,2002年底,我市在前几年试点的基础上,又全面启动了事业单位改革。到2006年底,基本完成了104家市属生产经营类、中介服务类事业单位的改制任务,取得了明显成效。一是事业单位结构布局大大改善。事业单位经改制、归并、撤销后,市属事业单位较2002年底减少168家,精简38.4%;核减人员编制3543名,精简27.9%,共分流安置事业人员2028人。二是事业发展的生机和活力不断增强。改制后的原事业单位,明晰了产权关系,权责清楚,激发了生机和活力。保留的公益类事业单位,通过完善内部管理机制,深化分配制度改革,更好地调动了职工的积极性和创造性,经济和社会效益明显提高。三是政事、事企关系初步理顺。事业单位按照各自的类别和不同的改革目标分类推进改革,进一步明确了事业单位的职责和隶属关系,强化了事业单位法人主体地位,促进了政府行政职能的转变,事业单位作为主管部门“附属物”的色彩在淡化,政事分离得到深化。通过生产经营和中介服务类事业单位的产权制度改革,剥离事业单位主办的经营性实体。四是社会保障制度改革得到深化。通过完善市本级事业单位基本养老保险制度改革,初步构建了市本级社会统筹和个人帐户相结合,与城镇职工基本养老保险制度“平滑”对接的事业单位基本养老保险制度,实现了事业单位离退休人员基本养老金的社会化发放,推进了离退休人员实行社会化管理的步伐。五是职工劳动关系进一步理顺。改制和撤销的事业单位人员,按规定进行了身份转换和分流安置,不再保留事业单位职工身份。保留的事业单位除参照公务员法管理外,大力推行了全员聘用制,单位和职工之间的聘用契约关系得以建立,“铁饭碗”固定制被打破。

  (五)探索了现代事业制度。在市属事业单位改革、改制任务基本结束以后,为进一步促进政府职能转变,加强社会管理,提高公共服务能力,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求,理顺政事关系,争创体制机制新优势,我市又着重就深化公益类事业单位改革问题进行研究,以探索建立科学合理、精简高效、自我发展和完善、充满生机和活力的现代事业组织体系,促进和谐社会构建。在充分调研论证的基础上,2007年7月,我市在市南湖高级中学、市第一医院和市少体校三个单位开展了以构建事业单位法人治理结构为重点、构筑现代事业运行体系为基本内容的现代事业制度试点。经过一年来的试点,在拓宽公益性事业单位改革思路、推进社会事业发展、激活事业单位活力等方面取得了阶段性成效。

  三、撤地建市25年来我市改革实践的主要经验

  实践证明,撤地建市25年来的机构改革和事业单位改革历程,实际上是我市不断贯彻落实邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的过程,是围绕建立社会主义市场经济体制目标,积极为经济体制和政治体制改革提供组织保障的探索过程,对促进我市政治、经济和社会的发展发挥了十分重要的作用。其基本经验主要有四条:

  第一,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,确保机构改革和事业单位改革保持正确的方向。机构改革和事业单位改革的不断推进,主要是坚持了邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观,遵循了解放思想、实事求是的思想路线,勇于改革不合时宜的计划经济的管理体制模式,研究解决改革中遇到的新情况、新问题,又从实际出发逐步建立健全适应市场经济体制要求的管理体制和运行机制,使机构改革和事业单位改革始终沿着正确的方向前进。

  第二,坚持与时俱进,切实转变职能,确保机构改革和事业单位改革符合经济社会发展的要求。随着市场经济体制的发展,要求规范政府行政行为,减少政府对社会经济生活的直接组织和干预,建立统一开放、竞争有序的市场,更好地发挥市场在资源配置过程中的基础作用。机构改革和事业单位改革只有顺应社会经济发展的客观要求,按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能定位,紧紧抓住政府职能转变这个关键,加强政府的宏观调控、公共服务和社会保障职能,实现政企、政事、政社、政资分开,才能更好地为市场经济体制改革提供组织和制度保障,推进经济社会全面协调可持续发展。

  第三,坚持统筹规划,整体推进,确保机构改革和事业单位改革取得实效。机构改革涉及到职能转变、理顺关系、精兵简政、提高效率等各方面的关系,事业单位改革涉及到资源配置、结构调整、资产处置、人员安置、社会保障等方面的热点、难点问题。如果仅从一个方面进行改革探索,单兵突进,往往是事倍功半,成效不大。我市遵循行政管理体制的客观规律,把机构改革和事业单位改革作为一项系统工程,全面规划,科学合理地设计改革方案,做到统筹兼顾,协同配套,整体推进,使改革扎实而富有成效。

  第四,坚持符合实际的工作方式,因地制宜,确保机构改革和事业单位改革稳步推进。按照正确把握改革、发展和稳定的关系的要求,我市始终坚持从实际出发,将上级的改革要求和我市的具体实际有机地结合起来,因地制宜地推进机构改革和事业单位改革,根据改革的难易程度、基础条件和改革中存在的思想观念、体制障碍、心理承受能力等问题,充分考虑各方面的利益格局,制定切实可行的改革措施,做到改革的力度与经济的发展程度、社会的可承受度有机统一,较好地维护了社会稳定。

  四、进一步机构改革和事业单位改革的思路

  我市在机构改革和事业单位改革等方面进行了积极探索,取得了明显成效。但从总体上看,目前现行的行政管理体制仍然存在一些与经济社会发展不相适应的方面,如政府职能转变还不到位,社会管理和公共服务相对比较薄弱;个别部门职责交叉、权责不一、效能不高;政府机构设置不尽合理,运行机制和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善等。这些问题将直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上会影响和制约我市经济社会又好又快地发展。

  党的十七届二中全会已明确了深化行政管理体制改革的总体目标,国务院新一轮机构改革正在加紧实施。下一步,我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚定不移地以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,继续推进、深化机构改革和事业单位改革,坚持统筹规划、整体推行、因地制宜、稳步实施的原则,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,进一步转变政府职能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为促进我市经济社会和谐发展、全面建设小康社会提供体制保障。

  (一)推进政府机构改革。根据中央、省的统一部署,按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,结合我市实际,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。同时,合理界定政府部门职能,理顺部门职责分工,健全部门间协调配合机制。

  (二)加快政府职能转变。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,全面正确履行政府职能。改善经济调节,更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,促进国民经济又好又快发展。严格市场监管,推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,不断完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,维护社会稳定。更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

  (三)加强依法行政和制度建设。加快建设法治政府,规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。推行政府绩效管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,健全以行政首长为重点的行政问责制度,提高政府执行力和公信力。完善政务公开制度,及时发布信息,提高政府工作透明度,健全对行政权力的监督制度。同时,加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施,建立能进能出、能上能下的用人机制。强化对公务员的教育、管理和监督。加强政风建设和廉政建设,严格执行党风廉政建设责任制,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

  (四)深化事业单位改革。在现代事业制度试点工作评估的基础上,在我市社会公益类事业单位中逐步推行,努力构建功能完备、责任明确、运转协调、管理科学、结构完善、多元约束的新型管理体制和运作机制,实现事业单位自主管理、自我完善、自我约束、自主发展,建立符合社会主义市场经济条件下事业发展社会化、多元化、现代化的改革方向,顺应事业单位自身发展的规律,并与现代政府、现代企业制度相对应、相衔接的现代事业制度,着力提升事业单位公共服务能力和服务水平,以最大限度地满足人民群众对公共服务的需求。  (作者:嘉兴市编委办 沈建华  沈建明  王文晖)  


 
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