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进一步推进大部制政府机构改革的若干思考

发布日期:2013-12-23 08:43 信息来源:《桂海论丛》2013年3期 浏览次数:

  2008年的国务院机构改革启动大部制改革进程,除国务院办公厅外,国务院组成部门精简到27个。2013年的国务院机构改革方案,将大部制改革又推进了一步,除国务院办公厅外,组成部门减少到25个,重新整合了部委管理的国家局,在政企分开和转变政府职能方面取得新进展。在中央政府的带动下,近年来,一些地方政府纷纷加入到大部制改革的行列。但几年过去了,人们对大部制改革的实际效果褒贬不一,有关大部制的负面新闻报道时有出现,如广东的一些地方在大部制改革后,一个县级政府的职能局竟然有十几个副局长的职数更是让人匪夷所思。另外,根据笔者的调研,在实际的政府工作中,一些新组建的大部门的工作效率并没有如人们预期的那样获得显著提高,反而新机构在磨合过程中出现了一些运行阻梗的现象,这不能不引起人们对大部制这一机构设置模式的质疑。其实,这并非大部制本身的错。大部制作为政府机构设置的通用形式,它在减少沟通和协调成本、科学决策和提高执行力等方面的优势是毋庸置疑的[1]。任何一项制度都是镶嵌于一套制度体系和制度环境之中的,仅靠单一的制度推进而其他制度和相关环境没有发生相应的变化,也就是缺乏顶层设计,往往不能产生预期效果,甚至还可能事与愿违或出现改革的回潮。欲进一步推进大部制改革,就必须处理好以下几个方面的关系,并据此进行相应的配套设计。
  一、正确处理大部制改革与政府职能转变之间的关系
  任何组织机构的设置都需要以组织的战略和职能为依据,通过机构的合理配置来保证组织战略与职能的实现。政府机构设置亦不例外,若想改革成功,必须首先明确自身的职能定位,即搞清楚政府与其他社会主体之间的职能分工,哪些事情该由政府去做,哪些事情该由市场和社会来承担。如果政府没有实现职能转变,“大包大揽”管了很多本该由市场和社会管的事务,或者既当“运动员”又当“裁判员”,导致包袱太重和集多重角色于一身,在这种情况下匆忙实行大部制,会类似于“归大堆”。虽然把业务相似和相关联的机构合并在了一起,但不同业务之间的沟通总量并没有变化,只不过是将原来的外部沟通变成了内部沟通,在信息流传的程式、载体和处理机制没有发生实质性变化的情况下,沟通的成本并不会自然而然地减少。例如,在大部制改革前,不同部门之间的沟通需要由这些部门的共同上级出面协调,而大部制改革后不同内设机构(处、科室)之间的协调则换成了单位主管领导,因此,横向不同机构之间的协调只不过换了一个中介而已。也就是说,大部制改革只不过是将原来不同机构之间的外部沟通成本转变为内部沟通成本而已,沟通总量没有变化,虽然它在一定程度上可以削减部门利益障碍而节省协调成本,但如果没有其他机制的相应变化和资源的有效整合,这种节省下来的成本可能会因不同内设机构和业务之间的适应性成本和利益磨合成本抵消掉而变得毫无意义。此外,由于政府承担的事务没有减少,难以将主要的精力投入到向社会提供良好的公共服务上来,也就无法进行科学决策和提高执行力。因此,在政府职能没有转变和政府“负荷”没有实现有效“卸载”的情况下,指望通过大部制而扭转公平和效率双重价值缺失的局面就只能是一种奢望[2]。
  从改革开放初期到20世纪90年代初,我国的市场化改革方向还不明确,政府管了很多不该管和管不了的事务,导致了政府机构改革陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环局面,机构数量总体偏多。90年代以后,随着社会主义市场经济体制改革方向的确立,政府职能转变速度加快,政府机构的数量呈递减之势,尤其是1998年的政府机构改革撤销了所有直接管理经济的部门。有的学者认为,这一次的机构改革是一个重要的转折点,国务院的部门机构中社会事务类机构的数量超过了经济管理类机构的数量①。但尽管如此,政府职能转变仍然没有完全到位,政府还是管了很多不该管的事情。有两例子为证:观察政府与经济社会之间的关系的一个重要窗口是行政审批制度。以广东某发达的地级市为例,经过多轮行政审批制度改革,该市行政审批的效率得到了很大的提高,很多单个审批事项的办结时限只相当于法律规定的时间的1/3甚至1/4,但老百姓仍然觉得办事难,如开办一个饮食店,需要在很多政府部门办理审批手续,尽管每一项审批效率都很高,但整个事情完整办下来的效率却不高。原因就在于,申请人需要办理数量众多的审批项目。此外,政府为了管控市场和社会,设立了各种各样的年审或年检项目,例如,工商企业执照年检制度是由行政法规规定的,在该市的某区,仅此一项工作每年就有13万件之多,需要花整整3个月的时间(每年4月至6月)集中人手办理。类似的情况很多,以至于一些企业需要设立专门的机构和配备专职人员应付各种各样的年审、年检事务。它既挤占了政府职能部门的大量时间,影响了其他审批事项的工作效率,也增加了企业的交易费用。还有一个例子,省级政府均设有教育厅这一管理教育事业的职能部门,笔者在调研中发现,其中居然有一个教研室的机构,且占58个正式行政编制。根据纵向职能对接的需要,其他层级的教育主管部门也有相应的教研室,由此可以想象全国范围的此类机构和人员的臃肿状况。根据国家教育方面的法律,学校拥有教学方面的自主权,为什么政府部门还要设立这样的机构呢?其结果必然会出现干预学校职权范围内教学活动的现象,从而削弱学校自主办学的权利。
  但是,话又要说回来,政府职能转变不可能一蹴而就,它是一个循序渐进的过程,其速度和成效取决于市场和公民社会的发育程度。如果市场和社会均不成熟,在这种情况下匆忙转变政府职能,即将原来由政府承担的事务转交给市场和社会承担,其结果要么是市场和社会无力承担,要么会导致“市场失败”或“社会失败”,有的时候,“市场失败”和“社会失败”所造成的不良后果会远甚于“政府失败”。只有建立起具有诚信和自律的成熟的市场和社会,才能有效实现政府职能的有效转变和合理分流,并最终形成政府、市场、社会三方良性互补互动的多元共治局面。由于计划经济体制时代国家对社会各种事务的统包统制,和因意识形态一元化的需要而实行的思想控制,再加上我国传统专制和封闭社会而造成的公民自主性的不足,从而导致我国的市场和社会均发育不良,制约了政府职能的有效转移。例如,长期以来我国实行社会组织的“双重管理”体制,即社团的成立需要有业务主管部门的批准并获得民政部门的注册登记,从而压缩了社会组织自主生长的空间,使大多数社会组织带有明显的“官办”色彩而难以真正走上自治的道路,也就自然无法形成与政府之间在调整社会关系中的合理分工和互补。直到2012年我们才在这方面有所松动,开始实行社团组织可以直接在民政部门注册登记的制度。但是,由于配套政策如税收优惠和鼓励社会各界捐助NGO的政策缺失,NGO的生存环境仍然还很艰难。
  然而,我们又不能等着政府职能转变以后,或者市场和社会都成熟以后才搞大部制改革。应该将大部制机构改革作为一个重要的抓手和突破口推进政府职能转变,利用机构改革的时机认真清理政府职能。例如,应该重新检视政府与市场和社会之间的分工,根据伦理尺度、技术尺度和经济尺度②去清理原有的行政审批事项,最终决定保留和撤销哪些审批事项。相关职能部门(如体改委或编办)可以与高校或社科研究机构一起组成专门的课题组,对现有政府职能进行认真的研究,列出明确的行政审批清单,并增强法律和制度的刚性约束,使任何组织不能擅自增加或变相增加审批事项,为市场让渡出必要的活动空间。应减少经济管理和调控方面的机构数量,使机构设置向公共服务和社会管理方面倾斜。这些工作做完后,再根据政府业务的性质将一些同类业务和符合合并条件的机构合并组建大部门。此外,应尽快出台相关的法律法规和政策措施,大力扶持NGO的发展。与此同时,重构政府治理结构和模式,大力提倡政府向社会组织购买服务的机制,形成政府与社会组织之间的新型伙伴关系,并规范社会组织的运作,防止“非营利失灵”。
  一般认为,政府大部门主要的职能应是制定政策与规章制度,决定公共服务的水平和标准,即所谓的“掌舵”,其他机构如小部门、直属机构和内设机构等则负责“划桨”,这样的机构设置原则被学者们概括为“一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”[3],并被认为是政府再造的“核心战略”[4]。正如奥斯本和盖布勒所说,当面临复杂且迅速变化的世界时,政府机构需要灵活应对,这不是传统的官僚机构能够做到的,必须掌舵和划桨分开[3]。只有在政府转变职能的情况下,大部门才能轻装上阵,真正承担起其应有的角色,发挥其在建设“小政府、大服务”、科学决策和提高政府工作效率的应有功能[1]。因此,改革的路径应该是进行顶层设计,促进市场与社会的良性发育,规范其运作,进而建立起政府、市场和社会三者之间良性互动的多元共治的国家治理格局,进而切实转变政府职能,才能合理设计和推动大部制改革,实现机构重塑与治理模式转型之间的互嵌与耦合。
二、正确处理不同政府层级之间大部制改革的协同推进关系
  2008年启动大部制改革时,考虑到改革的风险和不确定性,只在中央政府和省级政府层面进行改革的尝试,也只组建了少数几个大部门,且实现了两级政府大部门之间的对口设置,即省级政府一般都参照和模仿中央的大部门设置。但也有一些地方在县一级进行了较大规模的大部门改革,如广东省佛山市顺德区改革的力度就很大,对大多数部门进行了合并,减少了三分之二的职能部门。不久,广东省又在所有的地级市至少选择一个县域推广顺德的经验。这样就出现了上下级之间大部制不同步的问题,即县一级改革的力度大,组建了较多的大部门,但地级市政府却没有相应的改革,省一级政府则仅有少数几个大部门,出现“下改上不改”的局面,上下级政府职能部门之间无法有效衔接,进而为上下级之间的信息传递和沟通制造了新的障碍,相关机构和人员尤其是下级机构和人员无所适从和穷于应付。例如,在大部制改革前,一个下级政府职能部门可能只接受一个上级职能部门的指导(或领导),而实行大部制后,由于“下改上不改”,下级政府实行了大部制,原来有业务关联的不同部门合并组建了一个新的大部门,而上级政府没有实行大部门,还是原来的小部门,就势必会造成一个下级职能部门可能需要向多个上级职能部门报告和请示的局面,增加了上下之间沟通的工作量。在威权体制和权力比较集中的国情背景下,中国政府官员往往对自己的权力“领地”比较敏感,当下级实行大部制后,一些原来的职能部门无论是名称还是职责都无法与上级保持一致,上级领导会认为下级政府不重视某领域的工作,“连牌子都没有了”,说不定会在工作中为下级设置一些障碍或者有意无意“刁难”,使上下之间的沟通和协调变得比大部制改革前更加困难。另外,由于法制的不健全,政务管理的规范化程度不高,以及压力型体制运行的需要,上级政府经常利用行政命令对下级政府予以控制,“文山会海”则是实现这种控制的必要手段,以此来提高认识、统一思想、统一行动。其结果是,下级大部门的领导需要花费大量的时间和精力去应付不同上级主管部门的各种会议,对很多部门日常工作却无暇顾及,从而影响了行政效率。因此,必须尽快改变这种没有顶层设计的“下改上不改”的局面,不同层级的政府大部制改革同步推进。从中国的实际国情出发,一个比较好的路径选择是,上级政府应该先进行大部制改革,然后才是下级政府的改革,这样不仅可以减少下级政府改革的阻力,也可以进一步理顺上下级之间的关系,还可以避免因法律主体不明而可能出现的一些法律诉讼。此外,上下级之间的同步改革才能更好地防止改革的回潮。20世纪80年代和90年代,一些地方在机构改革中就进行了大部制的尝试,但大部分就因“上下职能同构”而流产[5],因此,这绝非杞人忧天。
  上下之间的同步改革并不是要回到过去上下级之间“职能同构”的老路上去。笔者认为,应该给予下级政府更大的自主权,让他们自主探索适合自己发展道路的大部制模式。因为,毕竟各地的情况千差万别,例如不同地方的产业结构、资源禀赋和历史文化传统不同,将使不同地方政府面临不同的管理需求。为此,存在三种选择:(1)确定一些普遍性的大部门设置,即不同层级政府都应同步的大部制,而一些领域则允许下级政府自主探索;(2)为了防止出现上下不同步而让上级政府觉得下级政府没有相应机构而不重视该领域业务的错觉,上级政府的大部门宜多一些,下级政府的大部门宜少一些,这一原则与上级政府更多履行决策职能而下级政府更多履行执行职能的现实相适应。当然,情况不能一概而论,应结合后文所述的原则综合考虑取舍;(3)法律法规不宜统筹硬性规定某某局为某一领域的职能部门,而应由各地的机构改革方案给政府机构赋权,为地方政府自主进行大部制模式的探索打开方便之门。
三、正确处理大部制改革与突破利益部门化格局之间的关系
  前述的一些地方政府大部门貌合神离的现象,究其原因是政府“条块分割”的科层制度和由此而形成的权力界线催生了利益部门化的格局,即各自都将政府权力看作是部门甚至个人权利,忘记了权力的公共性本质,将公权看作是私人的领地,不容他人染指。当上级要求他们打破机构之间的权力界线而按大部门的资源整合要求进行运作时,他们会以专业技术、业务性质为借口百般阻挠,甚至会搬出上级主管部门来要挟,尤其是当其所属的系统和领导很“强势”时就更是如此[2]。为了打破这种官僚桎梏,几个建议方向是:一是通过法律的手段巩固政府机构改革的成果,防止其回潮和反复;二是引入公众参与政府机构改革,以强大的民意促进政府机构改革更加理性、更加符合社会对政府的诉求;三是进行深刻的政治体制改革,改革政治力量对比,打破强大的既得利益集团格局;四是建设良好的行政伦理,抑制政府经济人自利动机的膨胀,使行政权力的行使回归法理和公共性轨道。
  四、正确处理大部制改革与机构合并之间的关系
  朱旭峰在“集体行动理论”和“部门冗余”理论的基础上,抽象出公共物品的“供应关联性”和“集体奖励的公共性”两个关键属性,建立了一个“公共物品的集体供给理论”,分析大部制改革的内在逻辑,并构建了部门设置的蓝本:第一类公共服务是具有低供应关联性和高公共性(奖励不可分割),应服从奥尔森的集体行动理论,尽量整合负责相似公共物品提供的部门,即实行大部制;第二类公共服务是具有高供应关联性和高公共性(奖励不可分割);第三类公共服务是具有低供应关联性和低公共性(奖励可分割),这两类服务提供部门是适用整合(大部门)还是冗余(多个部门共同或交叉承担),还要看成本弹性程度,成本弹性越低,越适合整合,反之,适合于冗余;第四类公共服务是具有高供应关联性和低公共性(奖励可分割),适合冗余设置模式[6]。笔者认为,除了考虑上述因素外,还需要考虑政府业务的专业化程度、政府机构设置中涉及的效率与公平价值取向以及中国现实的政府管理环境。2013年国务院的机构改革虽然通过设立大部制而减少了两个部门,但总的来看部门数量仍然偏多。借鉴其他国家的经验并结合中国的实际,我们认为,国务院组成部门控制在20个以内是比较合适的。此外,国务院直属机构也应该进一步整合。如文化部门可以与教育部门实现整合,成立大的文化与教育部,其属下的广播电影电视、新闻出版、旅游、宗教事务和文物等机构可以整合为部管理的若干局,作为执行机构;国土部门和住建部门可以整合为建设和国土资源部;农业和水利部门可以整合为大农业部;工信部门与科技部门可以整合为工信与科技部门;将卫生与计生、医疗保障、环保等部门进行整合,建立国家健康福利部或国家健康委员会,等等。除此之外,统筹党委政府机构设置,把与政府部门相类似的机构整合在一起,或者采取合署办公,或一个机构两块牌子甚至多个牌子的方式,从而避免过去历次机构改革都没有涉及和难以解决的机构重叠、职能交叉的问题。广东省佛山市顺德区的“党政联动”的模式对一些地方层级尤其是地(市)县一级的大部制改革具有较好的借鉴意义,值得推广。当然,上述机构的合并可以通过分阶段循序渐进的方式推进,还可以采取过渡的形式,如先组建次大部门,取得经验后再向真正的大部门推进。
  有一点必须指出,大部制改革不能止步于职能部门之间的合并。根据笔者的调研发现,一些大部门实际只是形式意义上的,内设科室之间各自为政,彼此之间没有交集,日常工作仍按原来的机制运行。一些部门内机构虽然在一地点办公,但不同业务之间仍然泾渭分明,工作人员之间的职责分工与大部制之前一样,干活时还是你干你的,我干我的,没有进行资源的整合和合理配置。为了打破这一局面,应该从“三定”方案的设计上着力,根据大部制的精神合理配置资源和整合内设机构,使彼此之间的貌合神离失去机构载体而实现有机融合。
五、正确处理大部制改革与权力结构调整之间的关系
  大部制能否产生其应有的效能——既能有利于整合资源高效决策又有利于高效执行,取决于其权力结构配置。杜倩博系统梳理了国外大部制的模式,认为存在市场化、参与性、独立性和官僚制四种不同的原则和逻辑。基于市场化逻辑的模式就形成了决策与执行分开的执行局模式;参与模式强调组织下层员工参与而形成的权力下放的分权结构模式,它以美国为代表的大部门内部设立具有一定自主权的司局机构为典型代表;独立性模式是在大部门内部设立一些独立机构,强调独立的监督权;官僚制模式在“法定管辖权”原则下的层级间分权,即以法律的形式,为官僚制层级结构中的每一级设立固定管辖权,上下级之间存在着天然的决策权和执行权划分。四种权力结构模式的共同特征是“集中的控制权”与“分散的执行自主权”相互作用,体现了机构合并与分立相融合的内在机理。虽然我国的政府机构设置形态与英美等国有相似之处,如内设机构、二级机构和分立机构等,但在权力结构方面则与它们之间有重大的差别,即存在“决策集中控制权”与“执行自主权”的双重缺失的现象[7]。因此,今后在推进大部制改革的时候,一定要对以下两方面予以足够的重视:一是要强化大部制的集中决策控制功能,主要负责政策性、整体性、协调性和综合性方面的事务;二是下放权力,通过法律法规、授权和合同等形式赋予直属机构、二级机构和内设机构等分立机构必要的执行自主权;三是加强大部门对其直属机构、二级机构和内设机构等的监督,通过引入绩效评估的机制,实现奖惩与政策执行效果之间的有效挂钩。这样,既有利于提高决策的效率和科学化水平,又有利于提高执行的效率,还有利于打破本文第三点所讲的利益部门化的顽疾。

  注释:
  ①1998年,国务院的各类组织在机构总数中所占比例分别为:社会事务类占37%;经济管理类占20%;执法监督类占19%;政务办公类占17%;宏观调控类占7%。参见何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》,《公共行政评论》,2008年第1期,第141页。
  ②伦理尺度,即审批应限定于市场失灵的领域;技术尺度,即从技术能力来看行政审批能否修补市场的缺陷;经济尺度,即从成本效益来看该审批事项是否划算。参见胡家勇:《政府干预理论研究》,大连,东北财经大学出版社,1996年,第122-131页。
  【参考文献】
  [1]陈天祥.大部门制:政府机构改革的新思路[J].学术研究,2008(2): 42~44.
  [2]陈天祥.大部制并非万能[J].领导之友,2012(6): 25~26.
  [3]奥斯本,特德?盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组,东方编译所,编译.上海:上海译文出版社,1996: 12.
  [4]奥斯本,彼德?普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].谭功荣,刘霞,译.北京:中国人民大学出版社,2002: 42.
  [5]张紧跟.纵向政府间关系调整:地方政府机构改革的新视野[J].中山大学学报:社科版,2006(2): 90.
  [6]朱旭峰.服务型政府与政府机构改革:一个公共物品的集体供给理论[J].中国行政管理,2010(3): 116.
  [7]杜倩博.大部制的权力结构:机构合并与分立相融合的内在机理研究[J].公共行政评论,2012(6): 58.^


 
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