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关于地方政府机构改革的几点思考

发布日期:2013-05-20 10:49 信息来源:嘉兴日报 浏览次数:

    根据党的十八大关于“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”的要求,2013年2月底召开的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,这标志着我国新一轮地方政府机构改革又将起航。从实践的角度出发,及时总结评估历次政府机构改革成效,对于做好新一轮地方政府机构改革具有积极的意义。
    一、历次机构改革的主要成效
    从1982年到2008年,我国各级政府已先后进行了六次机构改革,并取得了明显的成效。从总体上看,我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。一是改革目标任务日益清晰。从1982年9月党的十二大提出“党和国家领导体制、领导机构的改革,主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端,克服官僚主义,提高工作效率”,到2012年11月党的十八大明确“建设服务型政府”,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,日益清晰的目标任务,引领着政府机构改革的不断深入。二是转变政府职能重点突出。十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,与先前几次全会相关决定明显不同的是,将职能转变提到与国务院机构改革方案相同的位置,更加突出职能转变这一重点,要求以职能转变为核心,继续简政放权,处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,为全面建成小康社会提供有力保障。三是“大部制”思路凸显。作为职能载体的政府机构设置坚定了“大部制改革”方向,国务院工作部门由1982年改革之前最多时100个,精简到2008年的组成部门27个,基本构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”格局,使政府机构和职能转变开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变,由权力型政府定位向服务型政府定位转变。十八届二中全会通过的改革方案,要求“稳步推进大部门制改革”,进一步凸显了“大部制”这一改革思路。四是地方政府机构改革同步推进。由国务院机构改革方案“顶层设计”所决定,各级地方政府按照转变职能和“规定的机构数”先后实行了机构改革,构建起了与上级行政机构基本对应又富有地方特色的行政管理体制。
    二、正视机构改革的明显缺失
    客观评估历次地方政府机构改革的实践成效,冷静分析影响实现运行机制明显顺畅、行政效率明显提高、公共服务明显改善、公务人员明显减少预期目标和巩固地方政府机构改革成果的原因,我们不难看到,地方政府行政管理中仍然存在着一些与新形势新要求不相适应的地方和一些旧体制遗留下来的、依然较为突出的老问题。一是职能界定不清晰。政府包揽的行政事务过多,既要承担振兴和发展一方经济的责任,当好“经济调节、市场监管”的“招商政府”;又要承担注重民生和构建和谐社会的责任,当好“社会管理、公共服务”的“服务政府”。“计划管理”的“旧”职能没能完全厘清,“社会管理”的“新”职能又要全面履行,使得新旧职能交叉不清,越位、错位、缺位现象依然存在。同时,各“系统”各“条线”名目繁多的“创建”举措和相关活动连续不断,实际左右着地方政府职能转变的进程,有的已“逼迫”其偏离了转变的轨迹。二是改革理念不落实。对于中央关于机构改革的指导思想和目标任务以及科学的行政管理理念,有的只停留在文件和书本上,具体的可操作的实质性制度安排“不见人下来”。特别是上级行政机关在完成机构改革“三定”任务后,往往以“规范化”建设和考核、评比等各种形式,干预地方政府机构设置和人员编制管理。三是事权划分不匹配。党的十八大明确要求“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。资料显示,我国改革开放特别是1994年实行国家和地方分税制以来,中央和地方财政收入的比重,由1978年的中央占15.5%、地方占84.5%,迅速调整到2008年的中央占53.3%、地方占46.7%;而同期的财政支出比重,则由1978年的中央占47.7%、地方占52.6%,迅速调整到2008年的中央占21.3%、地方占78.7%。同时,将部分行政机构实行垂直管理的体制,也在一定程度上割裂了地方政府职能的完整性。而与其不相对称的是,地方政府公共服务、社会管理的职能日益繁重,还需承担行政审批权限下放到地方的职责,特别是东部经济发达地区政府还得承担外来人员子女义务制教育、外来人员治安管理、计划生育服务以及支援经济欠发达地区发展等任务。四是改革途径欠开阔。如果说历次地方政府机构改革都不可避免地带有较明显的历史局限,那么,强调“在中央确定的限额内,需要统一设置的机构应当上下对口,其他机构因地制宜设置”,则使得地方政府机构改革偏重于在机构设置和人员编制增减上做文章,上级行政机关则热衷于通过增机构、增编制和提高机构规格的途径,作为加强其某项职能的重要手段。
    三、深化机构改革的几点想法
    党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,又一次吹响了政府机构改革和职能转变的“集结号”,我们必须深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性以及机构改革和职能转变任务的艰巨性,自觉坚持用党的十八大精神武装头脑、指导实践、推动并做好地方政府机构改革的各项工作。
    1.围绕一个目标不偏离。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。2008年3月,党的十七届二中全会明确,深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。2012年11月,党的十八大指出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化政府机构改革,必须朝着这一改革目标不动摇、不迷失、不偏离,坚持不懈始终如一地着力研究和破解制约经济社会科学发展的体制机制问题,并作出机构设置和职能配置科学的制度安排。
    2.抓住职能转变不放松。政府机构改革,首先应明确各级政府的职责任务,解决好管什么和如何管的问题。党的十三大以来,我国全面总结了政府机构改革的经验教训,提出要“转变政府职能”,从根本上解决了机构改革囿于就机构论机构、就编制论编制的困境。对此,我们一方面要看到各级政府职能由《宪法》和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等法律规定,另一方面也要看到政府职能应随着我国经济社会的发展而转变并不断完善,在某时期有所侧重。2011年,中国人均GDP达到5414美元,各项经济社会改革进入了“攻坚阶段”。有效突破“中等收入陷阱”,亟须政府以高效的公共服务供给,有效调节更趋复杂和多样化的社会利益关系,为经济结构调整、发展方式转变和全面建成小康社会提供坚实的制度保障。组织实施好这轮地方政府机构改革,推进政府职能转变,就要着力推进社会管理体制和公共服务体系创新。
    3.完善运行机制求突破。形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,一方面需要行政机关上下之间、部门之间权责对等、职责清晰、主体明确,做到既分工明确又相互配合,既协调支持又制约监督。近几年,嘉兴市通过建立公共事件应急联动机制、社会救助管理机制、就业创业工作联席会议、耕地保护责任机制等途径,有效地构建并确保行政管理服务高效顺畅地运行。另一方面需要找准和把握好增强政府公共服务有效性和提高党的执政能力的关键点和切入点,按照党的十七大提出的科学执政、民主执政、依法执政的要求,深化对执政规律的研究,不断完善党的执政体制和机制,提高党组织总揽全局、协调各方的能力,积极推进改革,加强制度建设,不断健全民主制度,发展协商民主,树立法制观念,提高依法行政的能力和水平。
    4.机构编制管理求优化。机构编制工作是配置党的执政资源和行政资源,加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项基础性工作。在政府机构改革目标和职能转变重点明确后,机构编制工作应着力为加强和创新社会管理谋好篇、布好局,提出科学设置政府工作机构、核定人员编制的建议,做好机构编制的动态调整和余缺调剂,用活用好机构编制资源,努力实现机构编制资源使用效益最大化。一要因地制宜实行“大部门制”。党中央、国务院于1993年7月对地方政府机构设置限额数作了明确规定,2008年8月再次作了强调。实践证明,地方政府机构设置应严格控制在限额数内,而非部门越大越好,关键是要简政放权,实现政府对市场和社会干预权力的归位,剥夺政府工作部门利益,形成全面履行政府职能的合力。二要实事求是核定人员编制。目前,地方各级机关行政编制仍然执行1993年7月中央编委办制定的总人口、农业人口、市区面积、建成区面积、行政区划、地方公共财政预算收入、GDP等指标加权测算的标准核定,已明显不符合各地经济社会经过20年发展后的情况,也难以落实党中央、国务院2011年3月明确的承担行政职能的事业单位逐步将其行政职能划归或转为行政机构所需的人员编制。三要与时俱进界定部门职责。国务院行政审批制度改革工作领导小组自2001年9月成立以来,已先后组织实施了五轮审批项目的全面清理,共取消调整国务院部门审批项目2183项,占原有审批项目总数的60.6%;各省(市、区)本级共取消调整审批项目3.6万余项,占原有审批项目总数的68.2%。同时,各级地方政府在提速转型升级、优化服务环境、增进民生福祉等方面做了大量工作。对于这些地方政府职责的转变和调整,应具体细化到各个职能部门,全面落实一项事务由一个部门或一个部门为主承担的职责界定要求,加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。四要全面推行改革绩效评估。起源于1911年“科学管理之父”泰勒及其《科学管理原理》演化而来的政府绩效评估运用于机构编制及机构改革的绩效评估,近年来各地都进行了积极的探索和实践。由于评估指标体系的构建尚不科学完善,大多停滞于一般的总结回顾,更未纳入政府绩效评估和党政领导班子政绩考核的范畴。对此,应站在提高政府管理科学化水平的高度,从行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求出发,坚持以人为本、执政为民,在改革中实施评估,在评估中推进改革,切实转变工作作风,改进评估方式,提高评估效率和水平,提高地方政府机构改革的引领力、凝聚力、创新力、执行力和公信力。(作者:嘉兴市编委办 吴良根,2013年5月)


 
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