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推进政府治理能力现代化的关键

发布日期:2014-01-06 10:11 信息来源:学习时报 浏览次数:

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。英国治理理论学者杰瑞?斯托克曾指出:“公共管理从传统的公共行政向治理的转变,反映了政府在当代环境中运作方式的重大及持久的变化;相应地,政府履行功能与任务的能力框架也要随之发生重大及持久的变化。”没有现代化的治理能力,就无法搭建起真正现代化的治理体系,就会使现代化的治理体系徒具形式。政府是国家权力的执行者,是国家治理的主体性力量,其责任就是努力实现国家治理目标。根据经济、社会发展水平的变化,不断调适政府的角色及其治理方式,是现代化进程的重要组成部分,也是现代国家治理体系建构的核心问题。
  国家治理能力是国家统筹各个领域的治理,使其相互协调、共同发展的能力。“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃,工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系,强调要在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”,要从政府单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。
  在强调治理的新时代,合同外包、结成公私伙伴关系、第三部门服务供给、政府购买服务以及其他形式的合作等新的治理方式将大量采用,民主、参与式、互动式的多元主体治理的发起问题、可持续问题、绩效问题、责任控制问题都将出现。面对这些新问题、新情况,政府单一主体管理时代自上而下的科层制组织与控制方式,将不足以应对。正因为如此,党的十八届三中全会才提出了“治理能力现代化”的新命题、新要求。在政府的层面,治理能力毫无疑问会延续管理时代对政府能力的关注,但会更强调政府在治理背景下新的能力要求。要尽快推进政府治理能力的现代化,就必须厘清从政府能力到治理能力转变的逻辑线索,从四个关键点突破。
  目标凝聚能力。无论是管理,还是治理,都必须围绕一定的目标来进行。传统的管理时代,目标主要来自自上而下的科层制政策目标与责任目标,相对稳定统一;但在治理时代,不仅每一个地方的实际情况不同,“治理”的目标会是多样、变动的,而且参与治理的不同组织、不同个人,都有不同的目标诉求。没有目标的共识,不仅难以达到治理的预期效果,甚至有可能加剧社会的分裂与对抗。
  资源整合能力。无论是管理,还是治理,目标的实现,核心都是围绕资源配置与整合来进行。传统的管理时代,资源基本上集中掌握在政府手中;但在市场起决定性作用的治理时代,虽然政府依然掌握了庞大的资源,但越来越多的资源会分散在不同的社会组织和公民手中,特别是一些稀缺资源往往并不掌握在政府手中,有时候政府甚至根本无法获取。在当前政府掌握和配置资源既定事实的基础上,如何识别并优化使用来自其他政府部门、私人部门、第三部门和一些志愿性群体所拥有的资源,如何发挥共识、信任以及社会资本等无形资源的作用,从而促成不同主体间的合作与集体行动,就成了政府在治理时代必须具备的能力。治理能力的现代化,就要求政府将提升资源整合能力作为重要目标,甚至是围绕资源整合与配置进行组织重构和转变职能。
  工具使用能力。无论是管理,还是治理,都必须通过一定的管理工具来进行。对政府来说,一次管理改革在某种程度上的直接表现就是管理工具使用的转变。传统的管理时代,政府常用的管理工具是财力工具、权威工具、组织工具、信息工具等,在使用过程中更注重工具理性本身,带有强制性的普遍特点;但在强调民主、参与、互动的多元主体治理时代,政府需要更多地和私人部门、非营利组织或公民个人合作,共享公共权力,共同治理公共事务,人们不仅会继续关注“政府应当做什么”,而且会更加关注“政府应当怎样做”,即更加强调政府使用管理工具的价值理性,政府将由过多地依赖强制性的工具转向较多地依靠多种非强制性的工具,以合同外包、公私伙伴关系管理与社区自主管理为主要内容的网络治理途径成为新的工具选择。否则,就容易导致政府失灵、政策失败。治理能力的现代化,就要求政府进一步创新增加管理工具,并根据不同性质增强管理工具的相匹配性。
  责任控制能力。无论是管理,还是治理,都存在权力划分与责任担当的问题。传统的管理时代,权力更多地集中在政府手中,责任也更多地由政府承担;而在治理时代,权力在相当程度上是社会分享的,也应该由社会来共同承担责任。信任是合作的基础,当我们从严格单纯的等级管理时代转为更具流动性和关系更为复杂的治理时代,政府就必须着力培育和其他政府部门、私人部门、第三部门、志愿性群体或公民个人、公民之间的合作意识与信任机制。在我国当前低信任度的社会里,如果政府不能很好地控制责任,就会加大监督成本甚至导致多元治理瘫痪或毫无作为。因此,政府责任控制能力的现代化就成了治理能力现代化关键中的关键。


 
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