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权力清单在政府职能转变中的地位和作用研究——浅议深化完善权力清单工作

发布日期:2016-03-01 09:39 信息来源:嘉兴市编委办 浏览次数:

 

  2014年6月,浙江省率先在全国公布了省级政府部门权力清单后,嘉兴市及各县(市、区)政府部门权力清单陆续公布,为规范行政机关行使行政权力,做到“法无授权不可为”迈出了坚实的一步。机构编制系统牢牢抓住以权力清单推进行政审批制度改革这一突破口,并以此促进政府职能转变,既是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,推行政府及其工作部门权力清单制度的具体实践,也是着力全面深化改革和全面推进依法治国的必然要求。这对于厘清政府与市场、政府与社会的边界,严格依照法定权限和程序履行职责,规范行政裁量权,明确责任主体和权力运行流程,强化对权力运行制约和监督具有十分重要的意义。研究权力清单在政府职能转变中的地位和作用,深化完善权力清单制度,其意义也在于此。

  一、依法治国是推行权力清单制度的时代背景

  随着经济社会发展,推进国家治理体系和治理能力现代化日益得到重视。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要强化权力运行制约和监督体系,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》也将权力清单作为“强化权力运行制约和监督,确保权力正确行使”的重要制度予以强调。今年2月18日,李克强总理在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革研讨班上以深化经济体制改革为题作专题报告,并强调要处理好政府与市场的关系,逐步建立各级政府的权力清单。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调:“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”毫无疑问,在全面深化改革,进一步推进依法治国的时代背景下,推行政府权力清单制度已成为政府转变职能、加强政府自身建设的“当头炮”、“马前卒”,是建设法治政府的必经之路。公布权力清单,是政府朝着现代治理体系建设迈出的第一步,也是向法治政府、透明政府、服务型政府转型的重要环节,牵动更多改革行动的契机。

  二、简政放权是嘉兴推行权力清单制度的宝贵经验

  按照省委省政府统一部署,嘉兴市政府全面深化自身改革,于今年3月份全面开展市、县(市、区)政府部门行政权力清理工作,历时7个多月公布了部门权力清单,取得了积极成效。

  (一)摸清权力家底。嘉兴市纳入职权清理范围的46家政府部门共清理上报行政职权11552项,按照“清权、减权、调权、晒权”的总体要求,经过三个阶段的审核清理,取消、下放、整合归并或属内部管理等不列入清单的行政权力。清理后,纳入行政权力公布范围的40个市政府部门共保留行政权力3875项,首次全面展示了市政府部门行政权力。

  (二)释放改革活力。让权力在阳光下运行, 最终目的在于更好地配置行政权力,不断提高科学发展区域经济社会的水平。通过取消、转移、下放行政权力,一是逐步理清政府与市场、社会的关系,凡政府该管的事,要管住管好,不该管的事,应放尽放,交给市场、社会,让市场机制发挥作用,让社会力量充分自治。二是进一步理顺行政权力在不同政府层级之间配备,通过权力清单巩固全市行政审批层级一体化改革成果,按就近便民原则下放大量行政处罚、行政确认等行政权力,实现行政管理层级的扁平化,落实县(市、区)属地监管责任。三是开门清权,让权力在阳光下运行。部门权力清单初步形成后,通过网络征求人民群众的意见,并综合征求到的意见进一步修改完善;公布后的权力清单中,所有权力事项均列明实施依据、实施主体,让每一项权力的行使都于法有据、一准于法。

  (三)凸显为民服务。嘉兴市在权力清理过程中,将“为民、便民、利民”作为推行权力清单制度的出发点和落脚点。在公开晒权,保障人民群众的知情权和参与权的同时,针对目前行政强制种类多、运用频繁等情况,为保障人民群众合法权益,综合编制了行政强制清单,包含行政强制措施5类121项、行政强制执行6类19项,进一步规范、监督行政强制行为。

  三、权力清单制度是政府职能转变的有力推手

  (一)推进政府依法行政。建设法治政府的重要前提是推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。推进政府依法行政首先要有良法可依。开展政府部门权责清单的过程,也是对法律、法规、规章的一次全面清理。在此过程中,共梳理出《浙江省建筑业管理条例》等地方性法规要求经营主体在跨区域承接业务或设立分支机构,必须到省、市住建部门备案等86项不符合全面深化改革,不利于简政放权的规定,并报送中央、省级层面通过修改废释相关法律法规规章解决。其次是政府缘法而治,实现善治。权力清单是一份法律法规和规章赋予政府实施影响公民、法人或其他组织权利义务行为的授权书,也是一份防止公权力无限扩张的限权书。在权责清理过程中,坚决将市级部门以红头文件设定的行政权力剔除出清单,如园林企业、建筑企业进嘉兴承接业务备案等具有审批性质的管理事项。

  (二)规范行政权力运行。一是转变履职方式,从做好审批向加强监管转变。在权责清理过程中,将部门针对重要领域、关键环节的监督检查进行梳理并纳入权力清单予以公布。同时,37家市政府部门专门制定了加强事中事后监管实施细则,明确了对权力清理和审批层级一体化改革中取消、下放和委托下级政府、社会组织行使的行政权力的监督任务和方式,并就重点事项、热点领域的具体事项制定了事中事后监管制度,确保在简政放权的同时,加强行政监管。二是优化权力运行流程。市政府部门按照精简高效的原则,对保留的行政权力编制外部流程图和内部流程图,明确岗位文书、申请材料、办理岗位及办理时限,做到权力运行有图有循。三是加强权力运行风险防控。会同市纪委(监察局)同步开展岗位廉政风险再排查工作,由市政府部门编制权力运行内部控制图和廉政风险防控表,确保行政权力依法、公开、规范运行。

  (三)促进行政权力透明化。推行权力清单制度就是刺穿笼罩政府权力迷雾的阳光,让行政权力显露出庐山真面目。通过开门清权、公开晒权的方式,真正让老百姓对政府的权力及其运作的流程“一目了然”,让政府对自己该做的推不了,不该做的揽不得。

  四、开展权责清理面临的制度困境

  (一)规矩不善,难成方圆。法律是治国之重器,良法是善治之前提。面对日益快速发展、日益繁杂的经济社会生活,法律法规在及时性、系统性、针对性、有效性方面时常捉襟见肘。同时,由于政府立法体制机制和工作程序的不够完备,部门利益和地方保护主义法律化等情况时有发生。体现在规章规定中,部门履职重微观轻宏观、重审批轻监管、重管理轻服务,甚至以审批代替事中事后监管,或将本应由部门承担的事中事后监管职责通过立法转化为企业、组织和公民报告、备案的义务。只有明确立法权力边界,健全体制机制和工程程序,才能将这些不符合政府职能转变,不利于市场主体发挥竞争活力的行政权力从权力清单中排除。

  (二)缘法而治,不利地方创新。按照规定,权力清单的依据要严格限制于法律法规规章,对于规章以下的各级政府自定权力一律取消。但在实际情况下,法律法规规章很多都比较笼统,涵盖方方面面,操作性差。市、县(市、区)无权实行地方性立法,政府往往通过规范性文件设定大量的行政权力。例如,市发改委实施的循环经济项目、企业、园区认定,市科技局实施的市级高新技术研发中心认定、市级区域科技创新服务中心认定、嘉兴市创新型企业认定等。上述事项不乏嘉兴创新经济社会管理的创新之举,实践中也取得了较好的实际效果。但是,按照职权法定和依法行政的要求,这些规范性文件设定的权力都要取消。下一步地方政府需按照法治思维和法治方式,在现有法律法规规章框架中开展行政管理创新,找到地方治理创新与依法行政的最佳平衡点。

  (三)效力模糊,运行机制有待完善。当前,省、市文件均未明确公布出来的部门权力清单的性质,也未建立要求部门严格按照清单行使行政权力的刚性制度和惩治措施。因此,权力清单在现阶段更多是一种的资料集中,仅供公民查阅和知晓行政机构权力清单的作用,暂时不能作为规制行政权力运行和保护公民、法人和其他组织合法权益的法律依据。

  五、完善权力清单制度的建议

  (一)全面清理法律法规。据不完全统计,我国目前实行的法律有200多件,行政法规600多件,地方性法规7000余件。这些规范在不同时期、由不同主体制定,内容庞杂,缺乏系统性、及时性,有时甚至出现各种规定“依法打架”等情况,不利于全面转变政府职能。在发挥全国人大及其常委会在立法方面主导作用,健全立法机制的同时,设立国家法律法规审查机构,对法律、法规、规章是否符合宪法、法律进行审查,向有权机关提出违宪、法律法规冲突报告。同时,推进法律法规体系化和重要领域法律规范法典化,确保推行权力清单制度时,决断万事的法必属良法。

  (二)加快地方立法。我国是一个幅员辽阔、人口众多、各地经济文化发展不平衡的多民族国家, 如何发挥中央和地方两个积极性是一直是摆在政府面前的课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权,无疑为地方创新提供了破解之道。在宪法、法律下一步赋予设区市立法权,明确地方立法权限和范围后,设区市根据宪法、法律和法规规定积极开展地方立法,将当地经济社会管理中好的做法制度化、法律化,使整个法律法规体系内容更加丰富、更具操作性。允许地方在治理上有一定的自主权, 实际上具有激励制度创新功能和制度竞争的功能,有效避免过去强调中央统一,则地方创新动力不足;鼓励发达地区先行先试,避免创新做法于法无据,甚至违法违宪的局面。

  (三)实施动态管理。权力清单不是一次性消费,政府职责更不是固定不变的,要根据经济社会发展及时调整。随着法律法规立改废释、政府机构职能转变、市场环境变化等因素,及时调整更新行政权力,对权力清单进行动态管理,确保权力清单的时效性、权威性和准确性,在透明公开的前提下为企业、社会组织和人民群众提供更加高效的公共管理和优质的公共服务,促进社会全面发展。

  (四)推行阳光治权。恪守以民为本、立法为民理念,使推行权力清单制度符合宪法法律精神,适应经济社会发展,反映人民意志、得到人民拥护。在目前“晒权”基础上,建立公公民有序参与机制,一方面提出进一步消取、下放、转移行政权力的意见建议,并报请有权部门研究;另一方面对保留的行政权力,要通过公开和民主程序制约行政决策权,防止行政决策“一言堂”,提升人民对政府行为的认同度和满意度。

  (五)编制责任清单。权力公开透明,明确责任,权力才有保障,只有强调权力与责任的对等性,在行使职权时才会格外严格、谨慎,所以下一步建立与权力相统一的“责任清单”,与权力清单形成政府职责的两翼。健全政府履职的问责机制,明确不同岗位责任,分级细化责任归属、确定具体责任承担者,做到追责措施具体化、严格化,一旦权力越位、错位、失位,就施以严肃追责。


 
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