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重温党的机构编制工作发展历程 在总结经验中强化使命担当

发布日期:2021-07-02 09:18 信息来源:《中国机构改革与管理》2021年第3期 浏览次数:

习近平总书记强调,机构编制资源是重要的政治资源、执政资源,机构编制工作是党的一项重要工作。站在建党百年的重要时点,回顾机构编制工作发展历程,对于从历史中探索经验规律,坚定理想信念,汲取勇气动力,具有重要的现实意义。

一、对机构编制工作发展历史的回顾

回顾党的百年奋斗历程,机构编制工作始终在党的坚强领导下,服从服务于党的政治路线组织路线,为党和国家事业发展提供体制机制保障。

(一)建党初期,组织部门统一负责机构编制工作,机构职能的优化调整推动党员队伍迅速发展壮大

1921年建党伊始,“我党就把健全各级组织机构作为急需做好的一项重点工作”①。党的一大决定设立中央局作为中央临时领导机构,下发的第一份文件《中国共产党中央局通告》即对党的机构发展提出了要求。党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》强调,“党的内部从中央到基层团体必须有严密的、高度集中的、有纪律的组织”②。1924年党的三大后中央执行委员会扩大会议通过的《党内组织及宣传教育问题议决案》明确,“中央分设组织、宣传、工农、妇女各部”③,首次对党的工作机构设置和职责分工进行了明确。1925年党的四大通过的《对于组织问题之议决案》强调,“组织问题为吾党生存和发展之一个最重要的问题”④。《中国共产党第二次修正章程》将原来的“党员五至十人成立一小组”修改为“党员三人以上成立一支部”。1927年《中国共产党第三次修正章程决案》进一步明确了中央、省、市(县)、区和生产单位的党组织相关机构和职能任务。

在党的组织部门指导下,随着各级党组织机构的逐步建立、职能任务的调整规范,党的事业蓬勃发展,党员队伍迅速壮大。1921年7月建党时党员人数为50多人,1924年增加到990多人,到1927年4月迅速增加到近5.8万人。党的凝聚力、影响力和战斗力不断加强。

(二)土地革命时期,党政军领导机关和工作部门设置逐步完善,对苏区根据地的发展和前四次反“围剿”的胜利起到了重要保障作用

1927年大革命失败后,党中央在“八七会议”上深刻反思问题,通过了《党的组织问题议决案》,提出当时组织问题的重要任务就是建设“坚固的、能奋斗的秘密机关”。在此思想的指导下,党政军各方面加强组织机构建设,为土地革命的开展奠定了基础。

军队组织机构建设方面。1927年,毛泽东同志在“三湾改编”中创造性提出“支部建在连上”的思想,“从组织上第一次确立了党对军队的领导”⑤。1929年,古田会议进一步确立了党指挥枪的原则,并从组织建设、思想建设等方面提出一系列配套措施。1930年,中共中央召开全国红军代表会议,制定颁布了《中国工农红军编制草案》,对红军的军制、作战序列和各级部队定额等作出详细规定。1931年中央革命军事委员会正式成立,负责统一领导和指挥全国红军,设立总参谋部、总政治部、总经理部,各根据地也都建立相应机构,推动了党领导下革命军队的标准化规范化建设。

政权建设方面。1930年党的六届三中全会扩大会议决定在苏维埃区域建立中央局,以统一各苏区党的领导。1931年,在瑞金召开中华苏维埃第一次全国代表大会,正式成立中华苏维埃共和国临时中央政府,设立中央执行委员会。其后颁布的《地方苏维埃政府暂行组织条例》《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》,对各级苏维埃政府的机构设置、职责任务、人员规模、运行流程等内容进行了规范。“苏维埃政权实行议行合一制,使得机构少而精,工作效率高”⑥。随着党政军组织架构的逐步完善,党中央的中枢指挥系统得到了进一步加强,推动了苏区根据地的发展,也为前四次反围剿的胜利提供了组织保障。

(三)抗日战争和解放战争时期,大规模精兵简政为夺取战争胜利打下坚实基础,也为机构编制工作确立了长期遵循的基本原则

长征胜利后,在党中央的正确方针指导下,党的组织和党员队伍迅速恢复并不断壮大。1937年陕甘宁边区成立时党政军脱产人员仅1.4万人,到1941年达到了7.3万人,再加上国民党停发八路军军饷、切断抗日团体和海外华侨捐助渠道等原因,边区财政收入锐减,人民负担加重,遭遇了严重的物质困难。针对这一问题,党中央采用了边区参议员李鼎铭等人的建议,大力开展精兵简政运动。

1941年12月,中共中央发出《为实行精兵简政给各县的指示信》,边区政府根据党中央指示成立编整委员会,以调整机构、精简人员、改革制度为重点,1941年至1943年间,陕甘宁边区共进行了3次精兵简政运动,裁减了骈枝机构百余处,政府系统脱产人员规模减少近35%⑦。同时,大力推进政府机构人员定额管理,规定“各根据地脱离生产的人员只能占总人口的3%,其中军队系统人员占2%,党政民系统人员占1%”⑧。通过大力开展精兵简政,在减上补下、充实基层、提高工作效率、减轻人民负担等方面取得了显著的成果,为抗日战争乃至解放战争的胜利打下了坚实的物质基础,也为机构编制工作留下了宝贵的历史经验。1942年12月,毛泽东同志在《抗日时期的经济问题与财政问题》中强调,“在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”,这为机构编制工作确立了长期遵循的基本原则⑨。

(四)建国初期,政务院机构编制审查委员会和全国编制委员会在规范机构、减少层级、紧缩编制方面发挥了重要作用

新中国建立后,我党面临着“从过去战争环境下在局部地区行使一定政府职能,到在全国范围内执掌国家政权的巨大转变”⑩,新的形势任务对党政机构设置和职能配置提出了更高要求。1949年12月,政务院成立机构编制审查委员会,办事机构设在政务院人事局,负责审查政务院各部门的机构设置和人员编制。1950年3月,为平衡财政收支、节约行政开支、紧缩军政公教人员编制,成立全国编制委员会,办事机构设在财政部,颁布了《关于统一全国各级人民政府、党派、群众团体员额暂行编制草案》,对全国各级党政部门编制员额进行详细规定。1951年10月,全国编制委员会召开第一次编制会议,提出调整和紧缩现行组织机构、编制和人员的方案。同年12月,政务院正式印发《关于调整机构紧缩编制的决定》,对全国编制委员会和地方各级编制委员会的职责任务作了详细规定。根据政务院决定,全国编制委员会日常工作由财政部划归人事部办理。

其后,机构编制工作部门几经调整。1954年12月,成立国务院编制审查委员会,国务院人事局为其办事机构。1955年1月扩大改名为国务院编制工资委员会。1955年11月全国编制工资委员会办公室由国务院直接领导,12月改称国务院编制委员会。1960年成立中央国家机关精简小组,习仲勋同志担任组长,办事机构设在国务院编制委员会办公室,在党中央领导下开展了历时三年的全国性机关精简工作。1961年,毛泽东同志在习仲勋同志关于中央机关精简情况的报告上作出批示,予以充分肯定,并强调“各省、区、市均按照此计划坚决精简,则将在全国范围内大为减少官僚主义,提高工作效率”⑪。1963年5月,全国人大常委会批准成立国家编制委员会,作为国务院直属机构,统一负责全国编制工作⑫,进一步明确了机构编制管理在党政工作中的地位和作用。

1966年到1977年“文革”期间,机构编制工作处于瘫痪状态,1970年国家编制委员会被撤销。

(五)改革开放后,机构编制部门在历次机构改革的研究论证、组织实施以及日常机构编制管理中承担了重要职责

“文革”后,为加强国家机关机构编制管理,1978年恢复设立了国家编制委员会,由国务院秘书长兼任主任。1982年5月将国家编制委员会等机构合并,组建劳动人事部,内设编制局,具体负责机构编制审核工作。1987年12月,为组织拟定和实施国务院机构改革方案,中央成立国务院机构改革办公室。1988年6月,成立国家机构编制委员会,由总理兼任主任,办公室设在人事部,与国务院机构改革办公室“一个机构、两块牌子”。1991年,党中央、国务院决定成立中央机构编制委员会,作为党中央议事协调机构,由总理兼任主任。中央编办作为中央编委的常设办事机构,既是党中央的机构,又是国务院的机构。1994年,中央编办“三定”方案正式印发。

从改革开放到党的十八大之前,在党中央领导下,党中央部门于1982年、1988年、1993年和1999年集中进行了4次改革,国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了6次改革。改革的重点是解决党政机构臃肿、人员编制膨胀、领导班子年龄老化等问题,历次改革都对各级党政机构进行了调整撤并,提高了运行效率,为国民经济的恢复发展和改革开放的不断深化提供了有力支持。同时,历次改革还在转变政府职能、理顺职责关系、减少职能交叉等方面做了大量工作。如,1988年改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题;1993年改革着力构建适应社会主义市场经济体制的行政管理体制;1998年机构改革坚持一件事情由一个机构管理为主的原则,着力减少职责交叉等。在历次机构改革的研究实施过程中,机构编制部门都充分发挥了职能作用。

(六)党的十八大以来,党中央统筹谋划高位推动,深化党和国家机构改革取得重大成效和宝贵经验

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视机构编制工作,将深化党和国家机构改革放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布

局中统筹推动,取得了丰硕成果。机构编制工作在服务保障党和国家事业大局方面也发挥了越来越大的作用。

2013年深化国务院机构改革,以建立中国特色社会主义行政体制为目标,以职能转变为核心,稳步推进大部门制改革,着力简政放权、完善制度机制、提高行政效能。这次改革除对部分国务院部门进行整合重组以外,最显著的特点是以更大力度,在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变,推动向市场、社会放权,减少对微观事务的干预,同时改善和加强宏观管理,严格事后监管。总的看,这次机构改革针对性较强,通过同步推进机构改革和职能转变,在一些重要领域实现了突破,为加快完善社会主义市场经济体制、全面建成小康社会提供了制度机制保障。

2018年深化党和国家机构改革,是在习近平总书记亲自指挥和直接领导下,对党和国家组织结构及管理体制的一次系统性、整体性重构。通过整体性推进中央和地方各级各类机构改革,重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系,系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力,初步建立了适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的组织保障。⑬这次改革,在加强党的全面领导、推动党和国家机构履职更加顺畅高效、构建从中央到地方运行顺畅的工作体系等方面取得了一系列重要理论成果、制度成果、实践成果。中央编办全程参与了改革方案的研究论证,在改革实施中充分发挥了“主力军”“施工队”作用,为各项改革举措的顺利落地发挥了积极作用。

2018年深化党和国家机构改革,为加强党对机构编制和机构改革的集中统一领导,理顺机构编制管理和干部管理的体制机制,对中央编委领导体制进行调整优化。中央编委作为党中央决策议事协调机构,统筹负责党和国家机构职能编制工作。中央编办作为中央编委的办事机构,承担中央编委日常工作,归口中央组织部管理。2019年8月,《中国共产党机构编制工作条例》正式印发,这是推进机构编制法定化的标志性成果。2020年11月,中央编办新“三定”规定正式印发。

二、机构编制工作服务党和国家事业发展的几点认识体会

在服务党和国家事业发展的历程中,机构编制工作探索出一系列经验和规律,对此需要认真总结,努力传承,不断发扬光大。

(一)坚持党的集中统一领导是确保机构编制工作正确方向的根本

回顾百年党史,机构编制工作一直是党的事业的重要组成部分,始终从体制机制角度为党的中心工作提供服务保障。不论是建党初期通过调整机构设置职能配置促进党员队伍迅速壮大,还是革命时期通过精兵简政为战争胜利奠定坚实基础,乃至建国后对党政机构进行十余次集中调整,都是在党中央的集中统一领导下进行的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党管机构编制是必须始终坚持的重大政治原则。只有在各项工作中鲜明地体现党的意志、党的立场、党的原则和党的纪律,才能推动机构编制工作沿着正确的方向不断前进。

(二)以人民为中心是机构编制工作始终坚持的工作导向

群众路线是党的根本工作路线,也是机构编制工作始终恪守的生命线。机构编制工作各个发展阶段,都体现了立党为公、执政为民的理念。建党初期,党中央即设立农民、工人、妇女、青年等部,深入细致地开展群众工作;土地革命时期各级苏维埃政府严格员额管理、抗战时期陕北边区大力开展精兵简政,主要目的都是为了减轻群众负担;建国后多次集中的机构改革,都把缩减编制、提高效率、节约经费作为目标;党的十八大后,深化机构改革和严控机构编制“双管齐下”,事业单位改革、综合行政执法体制改革、乡镇街道基层管理体制改革持续发力,都是为了更好地增进人民的福祉。历史证明,“民有所呼、我有所应”始终是机构编制工作坚守的原则,只有从群众反映强烈的问题及其背后的体制机制入手,着力破解影响人民利益的难题,机构编制工作才能更好地践行党的宗旨、走好群众路线。

(三)优化协同高效是完善机构职能体系、深化机构改革、创新机构编制管理的重要原则

优化协同高效是党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革提出的重要原则。习近平总书记强调,优化就是机构职能要科学合理、权责一致,协同就是要有统有分、有主有次,高效就是要履职到位、流程通畅⑭。回顾机构编制工作历史,既有精简臃肿机构、减少职责重叠,也有新设机构增加编制、加强重点工作力量;既有强调统筹归口、确保令行禁止整齐划一,又有合理分配权责、充分调动各方积极性;既有机构编制调整的“物理变化”,又有职责优化队伍融合的“化学反应”。优化是基础、协同是方法、高效是目标,三者共同构成相互联系、辩证统一的整体。所以,优化协同高效既是对历史经验的高度提炼、科学总结,也将对机构编制工作长远发展产生重大影响。

(四)瘦身健身相结合是优化资源配置、提升机构编制使用效益的科学方法论

机构编制资源是重要政治资源、执政资源,更是稀缺资源。机构编制资源配置是否科学合理,不仅影响行政效能的高低,也直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象。从历史经验看,严控总量、大力精简需要与科学调配、保障重点紧密结合,否则就容易陷入“精简—膨胀— 再精简— 再膨胀”的怪圈。以延安边区的精兵简政运动为例,并不是对中央党政军机构的人员“一裁了之”,而是推动机关冗余人员充实基层,部队冗余人员充实生产经营部门,实现了应对敌人封锁和根据地经济困难的目标。2018年深化党和国家机构改革中,一方面加大机构编制精简力度,把该减的坚决减下来,另一方面适应新的形势任务发展要求,在总量内优先保障一些重点领域和关键环节的机构编制需求,做到该加强的加强。总体上看,这次改革虽然没有突出强调“精简”,但是通过科学设计合理配置机构职能,最终也取得了机构编制“减”的效果。所以,瘦身与健身相结合是有效解决编制资源总量和需求之间矛盾、不断提升机构编制资源使用效益的科学指导原则。

(五)贯彻党的组织路线融入组织工作大局是服务保障党和国家中心工作的关键

机构编制工作与组织干部人事工作联系密切,应该放在党管干部、党管组织的全流程中统筹谋划。建党初期,机构编制工作就在党的领导下,由组织部门统一负责。毛泽东同志担任第一任中央组织部部长时,就在党的工作机构设置、职能配置方面提出很多重要的思想,并全程负责了党的四大代表名额分配。此后,机构编制工作主责部门虽几经调整,但一直都是在党中央的领导下履职尽责。1951年5月,时任人事部部长的安子文同志在全国人事工作座谈会上指出,“中央和地方需要有一个编制委员会,统一具体的处理这些问题,对这一机构人事部门是否管?我们说管是管不起来的,但参加是应该的”⑮ 。2018年深化党和国家机构改革,对中央编委领导体制和中央编办管理体制进行调整优化,既有利于落实党管机构编制原则,也有利于更好统筹干部和机构编制资源。我们要坚决落实党中央部署,不断提升政治判断力、政治领悟力、政治执行力,深入学习贯彻新时代党的组织路线,积极主动融入组织工作大局,着眼全流程统筹谋划,不断促进党和国家机构职能体系建设与党的组织体系建设的有机统一⑯ ,为发挥党的政治优势、组织优势、制度优势作出应有的贡献。

注释:

①中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》第一卷(1921-1949),中共党史出版社,2011年,第72页。

② 中央档案馆著:《中共中央文件选集》第一册,中共中央党校出版社,1982年,第91页。

③ 谷安林主编:《中国共产党历史组织机构辞典》,中共党史出版社、党建读物出版社,2019年,第19页。

④ 中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆著:《中国共产党组织史资料》第八卷,中央党史出版社,2000年,第52页。

⑤ 中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》第一卷(1921-1949),中共党史出版社,2011年,第243页。

⑥唐进、郑川水主编:《中国国家机构史》,辽宁人民出版社,1993年,第627页。

⑦ 边法延:“编制问题起源”,《中国机构改革与管理》,2018年第12期。

⑧ 中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》第一卷(1921-1949),中共党史出版社,2011年,第593页。

⑨ 宋德福主编:《中国政府管理与改革》,中国法制出版社,2001年,第244页。

⑩ 中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》第二卷(1949-1978),中共党史出版社,2011年,第173页。

⑪劳动人事部编制局编:《机构编制体制文件选编》,劳动人事出版社,1986年,第36页。

⑫ 苏尚尧主编:《中华人民共和国中央政府机构(1949-1990年)》,经济科学出版社,1993年,第142页。

⑬ 《习近平谈治国理政》第三卷,第105页。

⑭《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉辅导读本》,人民出版社,2018年,第85页。

⑮苏尚尧主编:《中华人民共和国中央政府机构(1949-1990年)》,经济科学出版社,1993年,第138页。

⑯ 周祖翼:“深入学习贯彻新时代党的组织路线 扎实做好新时代机构编制工作”,《求是》,2020年第18期。



 
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