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苏维埃时期机构编制工作探索实践及对当前机构编制工作的启示

发布日期:2021-07-02 09:30 信息来源:《中国机构改革与管理》 浏览次数:

习近平总书记指出,“中央革命根据地和中华苏维埃共和国的历史,是一部丰富生动的教科书,广大干部和党员应该不断从中得到教育,受到启迪,获得力量。”习总书记强调,“要从瑞金开始追根溯源,深刻认识红色政权来之不易、新中国来之不易、中国特色社会主义来之不易”。正值建党百年,回望中央革命根据地和中华苏维埃共和国的伟大实践,梳理党领导机构编制工作宝贵经验,追溯机构编制工作历史发端,不仅可以启迪智慧、砥砺品格,更能为当前机构编制工作提供有益借鉴和启示。


一、党领导机构编制工作的发端

2019年2月,习近平总书记在中央编委会议上强调:“从根据地时期开始,机构编制工作就是在党的领导下进行的”。将党领导机构编制工作的时间坐标定位在“从根据地时期开始”,是习近平总书记基于机构编制资源是重要的政治资源、执政资源这一根本属性对机构编制工作的历史发端作出的正确判断,是对党领导机构编制工作历史脉络的精准把握。

中国共产党自成立起就十分重视自身组织建设。从选举产生中央局到中央执行委员会,从最早设立中国劳动组合书记部,到设立组织、宣传、妇女、工农、秘书等部门,建立监察委员会,党的自身建设不断完善、工作机关不断健全,初步形成纵向分层级、横向有分工的组织架构。中国共产党自身组织建设的早期实践不仅奠定了机构编制工作归口组织工作的政治基础,也为机构编制工作提供了重要的实践基础。

1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开,宣布中华苏维埃共和国临时中央政府成立,中国共产党局部执政的伟大探索从此拉开序幕,机构编制工作也在治国安邦的伟大预演中产生和发展。这一时期,中共中央通过制定宪法大纲和组织法,规范中央和地方各级政权建设,以作出决议、发布政令等方式适时调整部门设置、界定部门权限和明确工作人员数量。当时并没有设置专门负责机构编制工作的机构,但设有中央局、中央执行委员会、人民委员会各部等,多个部门在各自权限内分别承担机构设立调整、人员分配等机构编制相关工作。而且这些工作始终在党中央的统一领导下进行,始终全面服务革命斗争和苏区政权建设,这充分彰显了机构编制资源既是政治资源又是执政资源的本质属性,体现了机构编制工作政治性与政权性的高度统一。

二、苏维埃时期机构编制工作的特点

苏维埃时期,党中央领导临时中央政府,围绕机构、职能和人员管理等机构编制工作的核心要素,在政权组织形式、机构设置运行、人员数量配备方面积极探索,形成了不少好的经验做法,极大地丰富和发展了党对机构编制工作的具体领导。

(一)重大事项管理权限统一行使。这一时期,调整国家机关、划定各部和各省之间事权等重大事项统一由中央政权机关及其执行机关来行使,根据事项的重要程度,还对全苏大会、中央执行委员会及其主席团间的权限作了明确。全苏大会负责“改选中央执行委员会”,中央执行委员会负责“审核和批准国家机关的变迁并根据工作需要随时增加各人民委员”,中央执行委员会主席团负责“解决人民委员会与各人民委员部之间的关系问题,及各省苏维埃之间的关系问题”。①

(二)机构职能调整机制灵活高效。为适应革命斗争形势迅速变化和苏区政权建设需要,这一时期机构设立和职能调整的突出特点是“短频快”。比如,政权创建后不到半年时间,就在“妇女工作委员会”的基础上另设“妇女生活改善委员会”,一年后又成立了“女工农妇代表会”,以不断提高和改善妇女生活水平和社会地位,加快推进妇女在政治和经济上获得彻底解放;②再如,政权创建一年后,将财政部、教育部、司法部、内务部等部门相关的国民经济建设职能整合,新设“国民经济部”,以应对敌人的经济封锁,迅速开展经济战线上的进攻。③这些调整既有对机构的优化升级,也有对职能的归并重组。从程序来看,上述调整分别由中央执行委员会和临时中央政府人民委员会作出决议,调整机制比较灵活高效。

(三)特殊领域相对独立管理体制初步形成。在政权建设实践中,逐步探索形成符合个别领域特殊管理要求、相对独立的管理体制。比如,明确各级裁判部的管理权限上收一级,保障审判权不受所在地干扰,维护其独立权威。1932年6月,《裁判部的暂行组织及裁判条例》规定,“下级裁判部直接隶属上级裁判部,同时受同级政府主席团的指导,在审判方面受临时最高法庭节制。”④“节制”一词体现了最高法庭对各级裁判部的监督,为当前以司法公正为核心的审判体制提供了历史溯源。再如,审计工作起初由财政部门内设机构承担,后来为进一步加强对财政收支的审计监督,1933年9月,中央人民委员会决定成立“审计委员会”。中央审计委员会直接受中央执行委员会领导。⑤从内设调整为单设,既凸显了审计的重要性,又有效保障其独立履职,为当前审计管理体制作出了有益探索。

(四)维护中央集中统一领导的地方管理体制多元探索。科学合理划定中央事项与地方事项,坚决维护中央的集中统一领导,是这一时期政权建设探索实践的又一明显特点。在国家安全和军事指挥管理体制的探索中,已经出现了“垂管”“合署”“派驻”等管理模式的雏形。比如,国家政治保卫局,在人民委员会的管理下工作,是完全集权的。国家政治保卫局在省、县设分局,在区仅设特派员。“国家政治保卫局的上下级关系,是一贯的垂直系统,下级对上级的命令须绝对服从。各分局各特派员在政治上受当地各该级政府或红军中军事政治负责者指导,各分局长并得列席于省苏县苏的主席团会议,但工作的关系上绝对隶属于国家政治保卫局。”⑥再如军事部,省军事部的工作归并于军区指挥部,不另设立机关。“省军区司令部及中央直属市的军事行政机关之组织,由中央军事委员会以命令规定之。”⑦

(五)机构设置既要求基本对应又体现地区差异。这一时期,从中央到地方各级苏维埃的主要机构设置和职能是基本对应的,但由于层级间、城乡间的客观差异,允许在机构设置上作出相应的调整。比如,“允许市(乡)苏的委员会根据当地工作需要增减委员会,但须得上级苏维埃同意;在地域较广或工作高度发展时,可以村为单位组织必要的委员会。”⑧我们比较当时市苏与乡苏的机构设置可以发现,市苏设置了28个委员会,而乡苏只设置了25个委员会,包括失业救济委员会、贫民委员会、房屋委员会、工业研究委员会和商业税征收委员会5个明显具有城区管理特点的委员会在乡苏没有设立。

(六)人员配备数额具体精简。“苏区干部好作风,自带干粮去办公”,严格来讲,这一时期还没有形成财政供养的完整概念,但各级苏维埃政府对于人员的管理仍然十分严格。无论是颁布的法令、纲要、条例,还是散见的文件和会议记录,涉及人员配置数额的规定基本都是十分具体明确的。比如,“各级教育委员会的人数,省9-15人,县7-13人,区或市7-13人,乡9-15人。省教育部设部长1人,副部长1人。普通教育科科长1人,科员2-6人;社会教育科科长1人,科员2-6人……”⑨针对机构膨胀、冗员过多、效率低下的问题,1930年11月,中央在给各机关党团的信中指出:“最近检查中央各方面工作,有以下缺点与不好的现象:一是机关庞大,二是工作人员有百七十人以上,但这许多机关,并不是工作上的绝对必需,而工作人员亦尚有未尽分配工作与工作分之不适宜现象”。决定:“减少机关,调动人员充实下级工作。调减人员,使每个同志都能担负工作。按工作上的联系合并机关。”⑩1934年2月,人民委员会7号令再次强调“节省经费,裁减编制人员”,各级苏维埃政府先后出台减少一些非必要工作人员的措施,中央政府总务厅减少了20%的人员,瑞金县苏工作人员从300人减少到104人。⑪

三、启示和借鉴

察往知今,以启来者。苏维埃时期精干高效的政权架构和职能体系,是历史留给我们的宝贵财富,我们应深入挖掘并汲取智慧力量,以指导推进新时代机构编制工作。

启示一:坚持党的领导,是机构编制工作的政治原则,更是做好新时代机构编制工作的根本保障。

政治性和政权性是机构编制资源的本质属性,决定了机构编制工作自产生起就无条件服从和服务于执政需要。在中国共产党早期自身组织建设和苏维埃政权建设的伟大实践中,机构编制资源的政治性和政权性高度统一,党领导机构编制工作的体制得以确立并逐步完善。苏维埃各级政权部门分工有序、高效履职,团结带领苏区群众开展政治和军事斗争,建设经济和文化各项事业,为建设新中国积累了经验、奠定了基石。

这深刻启示我们,坚持党的领导是机构编制工作的本质要求,要站在加强党的执政能力建设和巩固国家政权建设的高度,按照习近平总书记强调的“机构编制资源应该由党中央根据党和国家事业全局需要进行科学配置;机构编制工作是党的一项重要工作,应该放在党管干部、党管组织的全流程中统筹谋划”的要求,将坚持党的集中统一领导作为机构编制部门的生命线,不断提升机构编制工作的政治站位。要善于从政治上谋划、部署和推进机构编制工作,确保机构编制资源为党所有、为党所管、为党所用。立足机构编制部门作为党的政治机关、办事机构、参谋助手定位,全面落实机构编制部门归口组织部管理的要求,更好发挥服务决策、落实部署、强化督促等方面作用。始终在体制机制和机构编制配置上服务保障坚持和加强党的全面领导,自觉把坚持党的全面领导落实到机构编制工作的各方面和全过程。

启示二:坚持人民利益至上,是机构编制工作的根本立场,更是做好新时代机构编制工作的鲜明导向。

苏维埃政权是人民自己的政权,人民是党执政的根本和血脉。在革命战争年代,除了领导工农群众进行坚决革命斗争外,苏维埃政权的另一项重要职责就是时刻关心人民疾苦,积极解决各种民生问题。毛泽东同志在“二苏大会”上强调,“各个机关及其工作人员,必须把广大人民群众的根本利益放在首位”;他在《乡苏怎样工作?》中强调:“应该朝着最能够接近广大群众,最能够发挥群众的积极性与创造性,最能够动员群众执行苏维埃任务,并且最能够争取任务完成的速度,使苏维埃工作与革命战争、群众生活的需要完全配合起来,这是苏维埃工作的原则。”⑫回顾苏维埃时期的机构设置、职责调整、精简人员、减上补下等工作举措,都是以真心实意为人民群众求解放谋幸福为目的而进行的。正因如此,苏区群众真心实意拥护中国共产党、拥护苏维埃,这是党全心全意为人民服务的必然结果,也是党立于不败之地的政治根基。

这深刻启示我们,要将人民群众的根本利益作为机构编制工作的出发点和落脚点,时刻牢记党的根本宗旨。习近平总书记强调,许多群众反映强烈的突出问题背后都同管理体制机制相关,需要在机构设置、职能转变、编制调整等方面下功夫。当前,要更加注重把机构“硬件”重组与便民“软件”升级有机结合,围绕纾民忧解民困,主动从体制机制深层次上找原因、查症结,不断完善为民谋利、为民办事、为民解忧的体制机制,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,不断夯实党的政治根基。要一以贯之地重视基层政权建设,持续深化审批服务便民化改革和乡镇(街道)机构改革,创新基层治理体制机制,不断提高党的路线方针政策在基层的执行力,提升基层政府为民、利民、便民的服务水平。要立足更加均衡充分的公益服务供给,持续深化事业单位改革试点,不断提升供给质量和水平。

启示三:坚持优化协同高效,是机构编制工作的基本要求,更是做好新时代机构编制工作的内在规律。

在江西瑞金叶坪“一苏大”会址,523平方米的谢氏宗祠装下了苏维埃政府整个首脑机关。毛泽东同志曾说,“这是一个国家的雏形,麻雀虽小,肝胆齐全。……我们的中央政府,恐怕是世界上最精干的。”1931年,临时中央政府成立时仅设外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察9个部,当时每个部只有一间房办公,有的部只有几名工作人员。“精干高效”是这一时期政权建设的显著特点。

这深刻启示我们,机构编制是有限资源,机构编制的规模和结构直接关系党的执政能力、执政效率和执政形象,精干设置机构、精简配置人员是资源有限性与执政要求的统一。回顾建国以来历次机构改革,从“权力收放”到“职能转变”再到“构建党和国家机构职能体系”,从“按比例精简”到“只减不增”,再到“瘦身和健身相结合”,尽管机构编制资源配置方式随着经济社会发展在不断升级,但精干高效始终是机构编制资源配置的主基调,是创新机构编制管理的目标,在本质上与优化协同高效是完全一致的。当前要持续深化机构改革,动态评估分析部门履职情况,优化整合职责流程,强化部门协同联动,不断提高职能履行机构运行效能。要坚持以职责变化为导向动态调整编制供给,在合理、可持续的编制规模范围内,不断优化部门间、地区间编制结构,切实保障重点领域用编需求。

启示四:坚持依法规范管理,是机构编制工作的有力保障,更是做好新时代机构编制工作的必然路径。

苏维埃时期机构编制工作一个突出的特点,就是以法律、法规或文件等形式,对机构设置、职能配置、领导职数、人员配备等内容予以详尽规范并迅速执行到位。这些规范既有实体法、也有程序法;既有中央层面发布的、也有地方和部门发布的;既有法律、法规、条例、纲要、训令、命令这类效力层级高、规定较全面的,也有会议小结、讲话、信函这类非正式、规定较零星分散的,初步构成了这一时期机构编制管理规范体系。特别是当时制定了大量的组织纲要、条例和章程,在内容上与现在的部门“三定”规定十分接近,在规范苏维埃政权建设中发挥了重要保障作用。

这深刻启示我们,通过制定出台法规制度来保障机构编制工作,既是强化机构编制刚性约束的必然要求,更是巩固政权建设的必然要求。依法管理各类组织机构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,必须要有一套办法、制度、规定。当前,要以全面贯彻执行《中国共产党机构编制工作条例》为核心,坚持程序与实体并重,“立改废释”并举,进一步完善合法合规性审查、备案、宣传、培训、执行、监督全流程的机构编制法规工作机制,加快推进机构编制法规制度体系建设。要坚决维护“三定”规定权威,不仅要从党内法规的角度去维护“三定”规定的严肃权威,还要从机构编制工作历史脉络中去把握“三定”规定对政权建设的重大意义。严格督促指导各部门按照“三定”规定履行职责、设置机构、配备人员,认真组织开展“三定”规定执行情况评估,在持续提升“三定”规定严肃性和执行力中不断强化机构编制刚性约束。

注释:

①《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第1437-1440页。

②《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第六册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第261页;《共和国摇篮——中央国家机关在瑞金》,中共党史出版社,2015年版,第51-52页。

③《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第714-715页。

④《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第六册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第299页。

⑤《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第六册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第408页;《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第985页。

⑥《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第六册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第163-164页。

⑦《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第1212页。

⑧《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第1198、1204页。

⑨《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册,中央文献出版社、江西人民出版社,2013年版,第689-690页。

⑩《中共中央机构沿革实录》,中国档案出版社,1998年,第29页。

⑪《共和国摇篮——中央国家机关在瑞金》,中共党史出版社,2015年版,第70页。

⑫《中央苏区政权建设》,中央文献出版社、世界图书出版公司,2009年版,第105、112页。

(作者系江西省委编办主任、省委组织部副部长;政策法规处处长)



 
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