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《中国机构改革与管理》:改革开放以来党领导机构改革的历史回顾

发布日期:2021-07-27 10:06 信息来源:《中国机构改革与管理》2021年第4期 浏览次数:

机构改革是全面深化改革的重要内容,为撬动全面深化改革向纵深推进提供体制机制保障。党的十一届三中全会以来,在党中央领导下,着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度,先后集中开展了8次机构改革,取得显著成绩,积累了丰富的经验。结合学习党史,我们认真梳理改革开放以来的机构改革历程,从中把握历史规律、把牢政治方向、汲取前进动力。

一、第一阶段(1978-1992年)机构改革的方向:冲破高度集中的计划经济体制模式,减少政府对经济活动的直接控制和干预

1978年党的十一届三中全会召开后,全党工作的重心逐步转移到社会主义现代化建设上来,对外扩大开放,对内实行改革。改革首先在经济领域取得突破,实行家庭联产承包责任制、有限度地放开商品经济,逐步从高度集中的计划经济体制过渡到充满活力的社会主义商品经济体制。与这一时期我国经济恢复发展相比,作为上层建筑的行政管理模式还没有进行深入变革,当时国务院工作部门100个,人员编制5.1万人,达到新中国成立以来的最高峰。1980年,邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》讲话,指出一些具体制度中还存在不少弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥,需要改革并完善党和国家各方面的制度。为适应党的工作重心转移到经济建设的需要,解决党政机构臃肿、层次重叠、职责不清、领导班子老化、人浮于事、效率低下等问题,党中央于1982年、1988年部署开展了两次大规模的机构改革。

1982年的机构改革历时三年,是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。这次改革,在领导班子方面,明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质。在精简机构方面,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个,省、自治区政府工作部门从50-60个减为30-40个,行署办事机构从40个左右减为30个,县政府部门从40多个减为25个。在人员编制方面,国务院各部门从5.1万人减为3万人。改革后,国务院各部委部级干部平均年龄由64岁降到60岁,局级干部平均年龄由58岁降到54岁。总结1982年机构改革取得的历史进步:一是开始废除领导干部职务终身制;二是精简了机构和各级领导班子;三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。但由于当时经济体制改革的重点在农村,对于行政管理没有提出全面变革的要求,所以政府机构和人员并没有真正减下来。

1988年的机构改革内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改进工作方式,提高行政效率,政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。改革采取了自上而下、先中央政府后地方政府的分步实施方式。通过改革,国务院组成部门由原有的45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个,部委内设司局机构减少20%,改革后,国务院人员编制减少9700多人。总之,1988年的机构改革弱化了经济管理部门和专业经济部门分钱分物、直接干预企业经营活动的职能,是一次增强政府宏观调控能力和转向行业管理为目的的改革,其历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。这一命题对此后的机构改革产生了深远影响,转变政府职能成为此后历次机构改革的重点任务。

总体看,1982年和1988年的两次机构改革,打破了高度集中计划经济体制下的行政管理模式,激发了经济社会活力,促进了社会生产力的解放和发展。

二、第二阶段(1993-2012年)机构改革的方向:探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政体制

1992年党的十四大明确提出,经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制。之后的30年里,建立、发展和完善社会主义市场经济体制成为我国经济社会发展的主线,也同时决定了行政体制改革的方向和重点。围绕这一主线,我国分别于1993年、1998年、2003年、2008年进行了四次机构改革,主要任务是逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的行政体制。

1993年的机构改革的主要内容是适应建立社会主义市场经济体制的要求,按照政企职责分开和精简统一效能的原则,转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。这次机构改革的历史性贡献在于首次提出“机构改革的目的是适应建立社会主义市场经济体制的需要”。一个重大举措是实现了中央纪委机关和监察部合署办公,进一步理顺了纪检检查与行政监察之间的关系,开启了党政机构统筹设置的探索。通过改革,国务院直属机构由19个调整为13个,办事机构由9个调整为5个,国务院直属事业单位调整为8个。同时,1995年开始制定事业单位改革方案和主要措施,努力建立符合事业单位自身发展规律的管理体制和运行机制。

1998年的机构改革目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府管理体制。这次改革无论从广度上还是从深度上,都是一次影响深远、力度空前的改革,其历史性进步在于政府职能转变有了重大进展,突出体现在撤销了几乎所有的工业专业经济部门,消除了政企不分的组织堡垒。改革后国务院组成部门由40个减少到29个。随后,中共中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开,1999年以后地方机构改革全面展开。到2002年,全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。

2003年的机构改革,是在加入世贸组织的大背景下进行的,目的是进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体制。由于1998年的改革力度较大,适应社会主义市场经济体制的基本机构框架和制度体系初步形成,所以2003年的机构改革整体幅度并不大,改革后国务院29个组成部门调整为28个。

2008年的机构改革突出了三个重点:一是加强和完善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门关系。改革后,国务院组成部门设置27个,涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个。

经过上述四次机构改革,政府职能转变不断推进,政府组织结构逐步优化,人员编制不断得到精简,依法行政稳步推进,我国基本建立适应社会主义市场经济体制的行政体制,为经济社会发展提供了有力保障。总体来看,这一阶段的机构改革主要围绕建立和完善社会主义市场经济体制展开,既是前一阶段机构改革的深化和发展,也为下一阶段机构改革取得历史性突破打下坚实基础,具有承上启下的重要意义。

三、第三阶段(2013年至今)机构改革的方向:完善党和国家机构职能体系,推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八大的召开,标志着中国进入了一个全新的历史发展阶段。习近平总书记在领导推进新时代治国理政的伟大实践中,对机构改革作出一系列重要论述和重要指示批示,指导机构改革不断深入推进,服务保障党和国家事业发展全局。

2013年的机构改革,以职能转变为核心,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。8个国务院机构不再保留,7个机构组建或重组,正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个。之后,围绕加强党对重大工作集中统一领导,健全党和国家监督体系、推进政法领域体制机制改革、创新和完善宏观调控体系、改进群团组织管理模式和运行机制等,在党中央领导下,坚持目标导向、问题导向,统筹机构设置,推进制度和治理体系不断完善。

2018年深化党和国家机构改革,是在全面深化改革向纵深推进的大背景下,推动国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。这次改革,以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,全面提高国家治理能力和治理水平为目标,坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国的原则。改革组织实施历时一年半,整体性推进中央和地方各级各类机构改革,重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系,系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力,适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立,为完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚强有力的组织保障。仅中央层面,就有39个部门重新制定了“三定”规定,25个部门调整了职责,解决了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项。

四、党领导机构改革取得重大成就,需要不断总结经验,把握规律,持续做好机构改革大文章

改革开放40多年来,党领导机构改革成就斐然。一是建立了党对重大工作的领导体制机制。党总揽全局、协调各方的领导核心作用不断强化,确保各方面工作始终在党的统一领导下,巩固发挥党独特的政治优势、组织优势、制度优势。二是党和政府结构得到优化,组织框架日趋合理。从单纯的政府机构改革到各类改革和党政群、人大、政协、军队等机构设置实现统筹;党和政府机构人员日趋精简,职责交叉、权责脱节的矛盾得到缓解;建立起决策、执行、监督既相互协调又相互制约的权力运行机制。三是明确了政府职能转变的方向,建立起适应社会主义市场经济体制的机构体系。市场在资源配置过程中的决定性作用不断增强,政府职能的错位问题逐步解决,推动解决了一系列人民群众反映强烈问题背后的体制机制问题。四是党和国家治理能力得到有效提升,社会主义民主法治更加健全,国家行政体系更加完善,社会治理水平明显提高。五是中央和地方两个积极性显著发挥,既体现了全局利益的统一性,维护国家法制统一、政令统一、市场统一,又注重赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。

习近平总书记指出,机构改革是一个过程,不能一蹴而就,也不能一劳永逸,需要不断进行调整。通过梳理机构改革历程,我们认识到,在全面建设社会主义现代化国家的新征程上继续做好机构改革,需要着重把握以下几点:一是改革领导上,必须坚持党对机构改革的全面领导,坚持党中央权威和集中统一领导,确保机构改革始终沿着正确的方向和道路不断深化发展。要加强对机构改革的跟踪了解,研究新一轮机构改革意见,为党中央科学决策做好服务。二是改革指导思想上,必须坚持以马克思主义中国化理论成果为指导,始终遵循上层建筑必须与经济基础相适应的基本原理。要服务于完善和发展中国特色社会主义制度的需要,做到与完善社会主义市场经济体制进程相适应,与建设社会主义民主政治、完善国家治理体系相协调。三是改革重心上,必须围绕不断完善党和国家机构职能体系来推进。要把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来,把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来,不断建立健全党对一切工作领导的体制机制。四是改革策略上,必须按照全面深化改革的总体部署,坚持系统观念,加强机构改革与事业单位改革、专项领域改革的衔接。加强改革的系统性、整体性、协同性,准确把握有利时机,在一些重要领域迈出更大步伐。同时充分考虑各方面实际,做到积极稳妥。五是改革视野上,必须始终坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,立足“两个大局”,心怀“国之大者”,把握发展大势,注重借鉴国际治理有益经验,以全球视野谋划推动机构改革。



 
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